專題回顧:一地兩檢法律爭議,原來政府不必引用基本法?

人大常委就一地兩檢作了決議。 人大是最高權力機關, 中國又未設憲法法院, 所以其決定就具法律意義, 正如湯家驊所言, 港人司法覆核沒有作用。 現在餘下的步驟就是香港的本地立法, 按照立法會的形勢, 方案幾乎必通過, 也就是說一地兩檢爭議塵埃落定。 然而, 社會憂慮《基本法》第十八條關於內地法律不在香港實施的條文被違反, 而人大決議似乎還未直接釋除這種憂慮。

我們不妨從頭說起。

 

說服梁美芬, 還要說服香港人
最初, 一地兩檢的爭議的焦點是如何允許內地人員在香港領域執行邊檢工作(ICQ), 適用部份內地法律, 但香港仍保留司法管轄權。 當時即使建制派, 也以美加邊境為例子。 不過後來, 中央似乎傾向深圳灣模式在香港複製, 既然深圳灣全面適用香港法律, 那麼西九站邊檢區也應如此辦理。 梁美芬就表示, 她原傾向僅授予內地人員 ICQ 權力的模式, 但「被說服」支持深圳灣模式。 她解釋, 兩地法系不同, 如果任何一方執法權不完整, 可能更難保障民眾, 引起更多不確定性(如釋法)。


這就是爭議的緣起。 深圳灣如何適用香港法律, 內地自有制度安排, 但反過來在香港適用內地法律, 卻須符合《基本法》, 而第十八條列明已作了限制。 這才引起胡漢清上至天下至地包括中間的空氣都不屬香港劃界的說法, 指中央可以重劃香港, 構成法理上的兩地兩檢, 不違第十八條。 本來這樣也屬國務院權力, 但袁國強在政府方案公布時, 卻不如此解釋, 而是說香港按《基本法》第七條、 第二十條「租賃」土地予內地, 屬香港領域而又執行內地法律。 結果社會上出現了「割地」之譏, 批評指國務院要麼隨意改劃, 要麼不改劃而「租賃」, 無視《基本法》第十八條。 一地兩檢從此爭取涉及了《基本法》具體條文。


直至林鄭月娥向立法會提交沒有約束力的議案, 依然未釋除第十八條和「租賃」的衝突, 只是複述高鐵如何便利。 似乎雙方各說各話, 陳淑莊接受本報專欄訪問時就質問, 難道為了發展, 就可以劃走郊野公園劃走港交所? 楊岳橋的博客文章幽默地形容「欲練神功, 引刀自宮」。 譚凱邦的說法則是「用基本法二十條授權個賊打你荷包」。


當時本報的評論認為如此的安排很可能導致司法覆核, 所以不如快刀斬亂麻, 交予人大審議, 加快「三步走」, 這樣至少是香港主動制訂的方案。 假如先交立法會, 香港本地方案在議會遭阻撓, 而北京或建制派要硬著頭皮幹下去, 就唯有釋法或把內地法律放進「附件三」, 結果只會更糟。 後來長洲覆核王郭桌堅等人就提呈了司法覆核, 唯最終不獲批。 法官其中一個理由是: 事情未明朗, 尚未肯定人大會否通過決議或釋法(This is not the appropriate occasion to enter into a detailed discussion on the effect of any decision which may be made by the NPCSC), 更未經立法會最終審議。 其實我們相信法官急於 Close File, 反正人大決議或釋法後, 香港法院亦無法推翻。


o-171228-a1b


高度自治來自憲法, 不必計較基本法?
法院的取態, 反映另一個問題。 人大是最高權力機關, 中國又未設憲法法院, 所以人大能解釋《基本法》甚至憲法而不受其限制。 因此即使事態明朗了, 港人不滿意, 也無從提呈司法覆核(在憲法層面就是違憲審查)。 這或許比起「跨境執法」的憂慮, 才更是制度上的隱憂。


曾鈺成最近撰文表示, 港府一再重申「附合基本法」反而引起對《基本法》的猜疑, 不如乾脆承認立法時未考慮過一地兩檢之類的安排, 承認這次是特殊事例。 他認為一地兩檢沒有違反一國兩制和《基本法》的根本精神和原則, 所以沒問題。


最終我們看到, 人大常委決議文本並未提及香港政府最初「租賃」的說法, 亦不以《基本法》條文來闡釋。 決議在憲法的高度審視特區的設立和一國兩制的特色, 憲法允許香港實施單獨的出入境制度, 即反過來重申是國家首先允許香港實行單獨的制度, 這才構成一地兩檢, 內地如何在香港境內執法則是另一問題。 相信人大的邏輯是, 憲法既然允許特區的設立, 實施特殊制度, 最後的法律依據就是憲法, 因而《基本法》的個別條文不必執著是否違反。 這跟建制派或政府極力解釋《基本法》條文沒有被違反的方向剛好相反。 正如律政司司長袁國強形容, 人大更務實地, 站在憲法的高度來解決問題(from a constitutionally higher level)。 林鄭月娥也稱一地兩檢是新事物, 起草基本法時並沒有預見, 這與曾鈺成的說法一致。


決議不改動香港劃界, 平息了一定的疑慮, 但對《基本法》第十八條的解釋則是: 在香港個別地方、 對個別人士適用內地法律, 而不是對全港, 並非第十八條所規限的情況。 我們能理解人大決議的邏輯: 高鐵車站對個人來說並非日常生活或工作的必經地點, 對社會來說並非不可或缺的公共空間, 而第十八條在於保障一國兩制、 五十年不變的整體。 這應該是決議中「不影響高度自治、 依法享有的權利和自由」的根據。


不過, 首先第十八條始終存在, 至少在字眼上仍有法理邏輯的衝突, 可能要進一步修改或釋法; 其次, 這是否一次釋法? 或不管是否釋法, 關鍵在於其理據能否被駁議: 如何決定內地法律在香港某個地點的實施, 不會影響一國兩制? 這正是曾鈺成所言的「特事特辦」, 但我們如何制訂「特」的界限, 如何防至「特」變成常態, 他沒有解答, 人大決議也沒有解答。 人大既然從憲法的高度來審視一地兩檢, 那麼我們又如何從憲法的高度來保障一國兩制?


正如本報兩年前的評論所指, 一地兩檢只是兩地磨合的一個例子, 重要的是透過實踐, 找出制度上的可行方法, 意義超出高鐵和經濟本身。 這亦是我們關注《基本法》條文的原因, 目的不一定是抗拒磨合, 而是為了未來更和諧、 順利。