許楨專訪林緻茵:檢視基本法條文 完善香港管治體系

上月,「香港願景計劃」召集人曾鈺成和研究員林緻茵聯名發表文章,重申了一個曾鈺成早就提出的構思:二十三條立法和政改同步諮詢和研究。一轉眼,解放軍踏出軍營清理風災後的塌樹,又衝擊著我們對《基本法》的認知。憲制、政制、法律這些問題越來越「殺到埋身」。許楨這次就拜訪了「香港願景計劃」研究員林緻茵,希望為讀者勾勒一個較清晰的邏輯。

解放軍出動也要守香港法律

  1. 首先「香港願景」介紹,他們希望從憲制、法律問題入手,檢討一國兩制的實踐,而「主權、高度自治」就是一直貫徹其中的兩個概念,具體而言,討論會涉及《基本法》在中國憲制中的定位、所謂「全面管治權、憲法適用於香港」的意思、並且回溯到《基本法》起草階段的文件以釐清立法原意。他們對本地政制問題的關注也放在這種大視角之下。所以「香港願景」在八月發表的《一國兩制實踐:回顧、評析、建議》報告,還探討了《基本法》的修改機制。只不過,公眾一般只關注中聯辦、二十三條等熱門字眼,爭議「中聯辦應否存在」等個別問題。
  2. 提到中聯辦,最近的爭議就是「協調」解放軍出動幫助風災後的清理工作。較激進的批評甚至直指「基本法無提中聯辦,它為什麼要存在」。不過「香港願景」提醒,中聯辦的前身是新華社香港分社,是回歸前的中國官方代表機構;按照中方「盡量原狀過渡」的方針,它回歸後也應該繼續存在,但它又是通訊社,作為政治機構則「名不正言不順」。當時起草大部分《基本法》的委員認為,反正是一個既成事實,就乾脆不寫進《基本法》。回歸後,中央書面通知特區為新華社制訂法律豁免,使之行使中央駐港機構職能,後來在二零零零年才正式正名為「中聯辦」。這些討論都來自當年的起草委員。林緻茵笑稱,八、九十年代的內地學者為一國兩制寫了好多書,卻一直擱在圖書館無人借閱。
  3. 至於為什麼中聯辦要存在?按《基本法》十一、二十二條,香港特區直轄於中央政府,因此各省市甚至中央部門都不統轄香港,唯一體現中央直轄關係的就是中聯辦,至少香港中資機構要由中聯辦來協調。它作為中央政府的代表,代中央行使所賦予的職能,承辦中央交予的事項,不過《基本法》是全國性法律,中聯辦也要遵守,其職能不會超越特區自治權。
  4. 由此看來,駐港解放軍也得遵守《基本法》,我們應如何理解這次的出動?「香港願景」沒有提及,不過按照上述觀點,駐軍行動應該有法律依據。的確,香港的《駐軍法》只稱駐軍不得「干預香港特別行政區的地方事務」,但協助清理活動算不算干預?如果不算,那麼並無規定駐軍不得離開駐地活動,只不過這種活動不應被視為國防、國家行為,因此須遵守本地法例。駐軍的指揮權屬於中央軍委,中聯辦在此事上就扮演了中央代表的角色,駐軍在中央的協調下始出動。可是,即使法律上成立,穿軍服的駐軍走在街頭的政治衝擊也不能忽視。林緻茵就承認,「在政治上」又是另一個問題。
  • 中聯辦、解放軍的角色進入社會討論範圍,意味政制問題始終要面對
    o 181019 a1a

靠林鄭一個,不是咁打得

  1. 所謂政治,除了法律之外還有立場、文化、觀感的錯綜複雜關係。有些在法律上理所當然的事,在香港寸步難行,但時代卻要求我們起步。訪問中,「香港願景」指出三方面的逼切性:一是明確《基本法》在大陸法的憲法體系中的定位,否則香港和中央就不能在同一話語框架下對話;第二是二十三條,《基本法》賦予香港自行立法的彈性,香港最好「趁彈性還存在時」面對這一問題;第三是普選,它很可能是解決管治問題、維繫中央和港人對一國兩制信心的途徑。至於修改《基本法》,目前彷彿是禁忌,但長遠來說兩地融合是趨勢,就總要修改法律制訂時未預見的條款。曾鈺成就一再指出,一地兩檢正是這種法例未涵蓋的新事物。
  2. 現時特首林鄭月娥是政務官出身,政治能量有限,現在她希望以民生的改善來營造較佳的社會氣氛,創造「政治有利條件」。不過值得質疑的是,民生、民望的改善不一定等於「政治有利條件」,例如二零零五年曾蔭權任內政改,當時他民望頗高,但依然失敗,可見民生、民望不是政改、立法的充份條件。此外,上次政改諮詢前,民間已有不少方案,但後期政府卻解釋稱不符《基本法》,令人發現市民對《基本法》的框架未必了解。即使現時,各方都只在「各自表述」,未能釐清和整合觀點,好像民建聯就以「港獨思潮」為由,要二十三條先釋除中央疑慮,民主黨卻指政制若不改善,港人不放心立二十三條。
  3. 既然如此,特首何妨「借」社會各界代表的力量,以大規模委員會的形式,取代過去官員小組式甚至單打獨鬥的做法,形成更強大的政治能量?這亦方便各界凝聚共識。不過「香港願景」澄清,並非提議二十三條和政改同時立法通過,而是提議兩者由同一個委員會進行諮詢和研究,以凝聚共識,釐清原則性問題。
  4. 可是,兩者的立法時間不應差太遠,讓公眾有時間預期,從而積極協商,否則又會回到哪個優先的爭議。「香港願景」提議先易後難,湯家驊「斬件式」先訂立部份較少爭議的二十三條法例,也是可以考慮的。
  • 林緻茵:可考慮湯家驊「斬件式」二十三條立法
    o 181019 a1b

為什麼管治聯盟難構成

  1. 最後,許楨亦探討了備受關注的行政、立法關係。回顧港英時代,港督不熟悉香港民情,要依賴本地人進入行政局,因此行政局在港督面前相當大聲,猶如內閣制,即使《王室訓令》也要求港督會同行政局作決定。不過回歸前,由於《中英聯合聲明》未提行政局,本身就不一定要寫進《基本法》,唯中方希望盡量保持制度不變,因此主要探討行政局/行政會議要保留什麼功能,削弱什麼,譬如說,本地產生的特首不必依賴華人網絡,又因選舉制度而不必靠行政局來制衡。有見及此,行政議會其實採用了八十年代行政局的形式,多由立法會資深議員加入,主要角色是作為行正、立法的橋樑,反而九十年代彭定康的版本切割了行政、立法關係,所以並非中方希望的形式。
  2. 然而,經過實踐,行政會議由於集體負責制、保密制的約束,所委任的政黨代表難以把政策拿到黨內討論,再加上這些非官守成員根本無義務維護政策,所以「管治聯盟」不易產生。此外,由於行會的制度性權力不大,特首可以否定行會的多數意見,因此亦不太保障到社會人士的聲音。「香港願景」認為,香港應該走向內閣制,其實早在回歸時鍾士元已提出這一點。香港不妨傚新加坡,由行政局過渡到部長會議制。
  • 彭定康的「兩局分家」方案,才是割裂了行政立法關係?
    o 181019 a1c