土地諮詢算諮詢嗎?其實只有一個選項:投降

土地供應專責小組展開了為期五個月的公眾諮詢。許楨「清風不識字」專欄將訪問多位相關人士,這篇可謂導讀。這兒要首先澄清一點誤解:專責小組並非諮詢民間有什麼覓地良策(固然期間也歡迎公眾提出),而是看看哪個方案最得到支持。換句話說,政府把決策權和大眾分享。聽上去市民理應擁戴,因為這樣展示了民意的最大公約數,但實際上未必如此。

重要的是單位落成量和類型

  1. 小組的諮詢文件,把方案分為短中期、中長期、概念性三項(見文末)。綜合起來,只有棕地、私人農地儲備、填海、郊野公園這幾個方向能夠提供大片土地,其他的選項如私人遊樂場地契約用地、碼頭和交通樞紐上蓋,所提供的土地有限。
  2. 在此前提下,政府能夠提供怎麼的住屋?注意我們說的是住屋而不是土地,土地只是建屋的原材料,市民更關注最終的成品,可是小組的諮詢文件絲毫不見相關的介紹,我們只好自己推敲。

公屋多寡,決定發展模式

  1. 首先我們不妨回顧新市鎮的發展歷史,從沙田到將軍澳、甚至目前正在擴展的東涌,無不遵從一個模式:先建設公共屋邨和居屋,然後拍賣官地,首先是比較廉價的私樓進駐,然後才是較豪華的私樓甚至低密度豪宅。相信住過新市鎮的讀者不乏這一段生活體驗。其原理是:由公屋住戶做「開荒牛」,待當地經濟暢旺起來,從觀感到實際生活都不再像荒郊,私樓才有發展潛力。這種規劃的前提是政府掌握大片官地,因此可以隨意建設公屋。
  2. 反面例子是新界東北開發,由於政府欠官地,所以無法大規模發展公屋,導致私樓也欠缺發展潛力,使整個計劃實際上擱置了。政府於二零一二年計劃斥資 400 億收地,按傳統新市鎮模式發展,但遭發展商反對。
  3. 政府現在首先缺乏官地。正如很多評論所指,政府可動用《土地收回條例》。終審法院早就確定了政府有此權力,在二零零三年「地政總署署長訴 Yin Shuen Enterprises Ltd. 及另一人」案中,法官指地主投資有風險,而這風險包括政府為了公眾利益而收回土地,故政府只應賠償市價而非投資預期的價值。放諸今日,政府就可用農地的市價收回發展商農地。有趣的是,今年二月梁耀忠就過去十年《土地收回條例》的應用情況向發展局局長黃偉綸提問,後者回答過去十年共動用了十次,而當時發展局局長就是林鄭。
  • 一九七零年代的沙田
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林鄭無意多建公屋

  1. 不過,按照林鄭月娥和各官員的言論,我們不難窺見政府無意動用此條例。過去動用此條例,除為了基建,住屋方面主要乃由市建局依法提出,不是政府直接開刀,繞了個圈;其次,當時所收回的只是個別單位,形勢當然是政府較強,而且賠償方案可以參考其他願意遷走的業主,無從爭拗。由此可見,政府傾向由法定機構、透過立法來授權動用此條例,不親自進行;而且面對的只是個別單位的業主,依然如臨大敵般謹慎。
  2. 編者猜想政府的判斷是,如果現在收回發展商的大片農地,形勢不同,而且涉及賠償多寡的爭拗,可預見官司一定驚天動地。正如施永青所言,法庭一定受理,而這樣的官司「打十年八年正常不過」。林鄭今日(五月三日)在立法會就對尹兆堅不客氣的質疑,是否要弄到所有土地開發都經歷漫長的官司?她說自己是「很有膽的官員」,但《基本法》保障了私有產權,如政府隨意收回土地便會面對法律挑戰,灣仔舊警署遷走多年而原址未重新發展,就是發展商的訴訟所致。
  3. 黃偉綸去年回答郭家麒時指,按《土地收回條例》政府只可以為了公眾利益而動用,就住戶而言,只能是建設新市鎮或公屋。若發展商的大片農地足以規劃整個新市鎮,那當然包括私樓,則發展商合作的機會稍大(政府賣地時可以折讓);但若所持農地略為分散,就只能建公屋,因此發展商交出土地之後完全無利可圖,必激烈反抗。在此情況下,政府會否「迎難而上」就值得懷疑了。
  4. 公屋聯會主席,現土地供應專責小組成員王坤曾接受本報訪問並介紹,港英政府不論地價、樓價如何,都持續開發土地,所以掌握足夠的官地來建公屋和新市鎮;至於收地時則不問民間手段如何,總之要求收回整片的土地。雖然這過程衍生了今日丁權的爭議,但至少把土地整合起來。我們相信由於當時的發展商力量不如今天強大,所以整片收地的難度較小。
  5. 此外,林鄭大概信奉以中產為社會核心的政治原則,只要市民盡量置業,使個人資產和經濟掛勾,則社會情緒就會較穩定,故有「公屋封頂」論。另一方面,覓地過程及這個小組本身是發展局的事,負責興建公營房屋的卻是運房局,互不統屬,使公屋和私樓「六四比」越來越難以實現;反過來,私樓由於有明確的賣地表,且利潤龐大,所以總能按照計劃開發。
  • 林鄭:我有膽(資料圖片)
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勿對「上樓」期望太高

  1. 以上的因素,林鄭政府很可能以為,目前短中期的建屋用地方案,包括棕地和私人農地,只能是「公私合營」模式。作為普通市民的我們,不應期望這些「短中期方案」可以提供很多興建公屋的土地。儘管政府提出住屋單位「六四比」並可能要求發展商承諾交出部份土地來建公屋,但面積相信始終有限,否則發展商就乏利可圖。按「公私合營」模式,「公」的部份是政府負責基建和公營房屋,而「私」的部份的私人農地首先要改劃和補地價。政府為了創造誘因,要麼減少甚至免除補地價,要麼減少公營房屋、增加私樓用地規劃。對發展商來說,後者無疑更有吸引力。
  2. 若然如此,為了維持「六四比」,唯有增加地積比,如新加坡的五、六十層高公屋,但畢竟不能任意堆疊,故公屋面積可能受限甚至不增反減。結果「公私合營」將以私樓和首置盤為主,公屋單位數量就算達標,居住環境都難言改善。正在開發的洪水橋,公屋就擠在洪福村和田心村一帶,其他大片面積都留作低密度發展。
  • 洪水橋規劃,紅色部份為商業和一般住宅用地(包括公、私樓),綠色部份為低密度發展用地
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拖到十年任期後

  1. 有可能,林鄭把公屋數量問題往後擱,具體就是她最多的十年任期之後。如上所述,要追回公屋單位數量,唯有政府直接開發和掌握官地,可行方案包括填海和郊野公園開發。然而在諮詢文件中,它們都屬於「有潛力在未來十年至三十年內提供額外土地」的中長期方案。如果說填海涉及巨大土方工程,那麼郊野公園只是土地平整,為什麼列為中長期方案,原因可能在技術以外了。
  2. 回顧整份諮詢文件,都沒有列出可能提供哪類單位,而這正是香港各個階層所希望知道的,特別是困於劏房、急切希望上樓的基層。若缺乏這資料,則選項談不上選項,人們只會繼續堅持意識形態,把各個選項視為保育、公義、發展等價值的標籤,延續一直以來的爭議。諮詢文件主題是「增闢土地,你我抉擇」,但恐怕事與願違。
  3. 不過按政府短中期、中長期的劃分,可能政府就不介意到底中長期的共識是什麼,因為眼前的選項只有一個,十年之後,哪管洪水滔天。今日尹兆堅、涂謹申就駁斥林鄭說,為了公屋而收回土地甚少遭到法律挑戰,而且都一一敗訴,林鄭不可能不知道這一點。
  • 東大嶼都會填海,可提供最多官地,但卻未列入十年內的中短期方案;郊野公園邊陲開發亦然
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附:諮詢文件列出的選項

短中期(有潛力在未來十年內提供額外土地)

  • 棕地發展
  • 利用私人新界農地儲備(配合公私合營)
  • 利用私人遊樂場地契約用地作其他用途
  • 重置或整合佔地廣的康樂設施

中長期(有潛力在未來十年至三十年內提供額外土地)

  • 維港以外進行填海
  • 東大嶼都會
  • 利用岩洞及地下空間
  • 新界發展更多新發展區
  • 發展香港內河碼頭用地
  • 發展郊野公園邊陲地帶兩個試點

概念性(暫時未能確定其可提供額外土地的時間和數量)

  • 長遠發展香港內河碼頭用地及鄰近用地
  • 發展郊野公園邊陲地帶其他地點
  • 增加鄉村式發展地帶的發展密度
  • 現有運輸基建設施上作上蓋發展
  • 利用公用事業設施用地的發展潛力
  • 重置葵青貨櫃碼頭
  • 葵青貨櫃碼頭上蓋發展
  • 填平部分船灣淡水湖作新市鎮發展

 


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