從議事規則看香港立法會,為何布會「越剪越長」?

評論

建制派彷彿已把「反拉布」當做政綱, 立法會主席曾鈺成奮起「剪布」也成為了建制派佳話。 不過《線報》編者發現, 事實可能是, 越是剪布, 布就只有「愈拉愈長」的份兒。 吓, 咩話?

我們首先看看立法會議事規則。

第 91 條:

「具有暫停執行某條議事規則的目的或效力的議案, 除非事前已作預告, 或經立法會主席同意, 否則不得動議」;
第 92 條

「對於本議事規則內未有作出規定的事宜, 立法會所須遵循的方式及程序由立法會主席決定; 如立法會主席認為適合, 可參照其他立法機關的慣例及程序處理」。


從 92 條, 建制派或許只看到「由立法會主席決定」, 但是沒有看到「可參照其他立法機關的慣例及程序處理」, 也不理解「暫停執行某條議事規則」的議案「經主席同意」之後可由議員動議。
而由議員提出的動議, 只需全體過半議員支持就可通過, 不用分組投票, 更不用政改那般需要 2/3 多數通過。 現時建制派議員過半, 剪布動議必獲通過, 又何須驚動主席親自「剪布」?


議事規則的「慣例」, 是外國經驗

編者參照了西方議會制度成熟的國家包括美國、 英國、 澳洲、 加拿大、 日本等, 發現他們都有類似處理「特別情況」的規定, 不只針對「拉布」。 見附錄介紹。

他們多數都有一個共通點, 就是議會主席只可促使議員提出中止討論的動議, 或容許議員自行提出, 或由政府首長提出緊急討論並設定期限; 未有任何案例指主席可以直接下達「剪布」的命令。 類似總統制的國家一般由議員提出動議, 內閣制則允許官員設限。 而且一般只需全體過半議員通過, 動議立即生效。


這些動議一般「不可辯論」, 提出後須立即付諸表決。 但無論如何, 主席本身沒有自行「剪布」的慣例, 最終都須由議員表決, 以體現主席與其他議員的地位平等。 說到底, 「拉布」原意是冗長議案辯論, 本身並不違例, 相關議員如此作為, 亦聲稱代表其選民之意志, 因此不能說剪就剪; 就算要剪, 也理應由其他議員「動手」。 編者以為, 剪布也要遵守民主原則, 哪怕當中不乏偽善。

不參照慣例「剪布」, 參與「剪布」者只會更多

曾鈺成在 2012 年主動出手「剪布」, 後來也剪了幾次。

沒有好好參照國際成熟慣例的結果, 造成了「權力打壓」民選議員的形象或把柄。 於是我們看到, 最初只有區區數名議員參加「拉布」, 但是越拉越多, 現在幾乎整個泛民主派都參與其中。
若如此情況繼續下去, 最終連議員提出「終止動議」也不能解決問題, 皆因參與「拉布」者愈來愈多, 多到動議無法獲得過半支持通過。 如此說來, 是誰令「拉布」一發不可收拾? 答案自當「一目了然」!


曾主席熟知傳統中國人智慧, 豈不知僅僅「剪布」不足以打敗「以民意自居」的議員、 只有動員更大民意方可平息爭議; 這樣的話, 恰恰應該把「剪布」的權力交回議員手中, 讓他們動議, 各自承擔「剪布」帶來的政治後果, 不論是好是壞。 其實「拉布」只是少數派的最後武器, 只要表決中止, 實際上多數可以通過。


可是就編者所見, 不論「拉布」還是「反拉布」的議員, 都不必面對民意; 前者被剪可以諉過於「權力打壓」, 後者可以有理無理都反, 反正負責剪的不是他。 在這一唱一和中, 「拉布」問題也許更難解決。


建制泛民的共識: 「拉布」繼續合符最大利益?

編者難以想像建制派沒有讀過相關條文。

在 2012 年的「城市論壇」上, 當黃宏發指出立法會主席可以先讓議員動議中止辯論, 李慧琼和梁家傑不約而同選擇迴避。 李慧琼說, 外國也有「剪布」機制, 香港要建立云云, 偷換一把概念, 好像她口中的「機制」就是議事規制所要「參照」的慣例似的; 梁家傑卻刁難她, 訂立機制不就必須修改議事規則, 就要進行分組投票, 暗示「很不容易的, 想也不要想」云云。
編者以為, 雙方都在迴避一個事實, 就是「拉布」可被「更民主」的方式中止。 也許梁家傑不想「教精」曾鈺成, 但李慧琼迴避問題, 卻難以理解。 是否建制派總覺得議會就像「鄉賢」那樣, 討論歸討論, 最後要由主席拍板話事?


「拉布」可能蔓延到區議會?

更令編者憂慮的是, 拉布可能蔓延到區議會, 而原因或許正是議員無視慣例。

比如民協近日批評深水埗區議會主席張永森無視《區議會條例》, 在開會之前宣布, 委員會主席提名截止時間提前至會議前一個半小時。 我們的記者訪問張永森, 他反問: 慣例若不合時宜, 是否也應原封不動? 編者以為, 慣例當然可以改變, 但是也須循規蹈矩, 至少徵詢足夠的意見, 不過現在卻是張永森的「個人決定」; 何況區議會沒有法律顧問, 這種決定的合法性不易保障。 如此一來, 泛民可能唯有寄望於「最後武器」。
當然有人會認為, 外國慣例不是必須跟隨的, 畢竟議事規則寫的只是「可參照 / who may, if he thinks fit, be guided」, 而「拉布」的確不可容忍。 可是《基本法》關於特首普選的條文, 也是「可參照」(《基本法》應以中文為準), 既然建制派堅持後一個「可參照」等同必須, 人大都以「831」加以限定, 為什麼議事規則的「可參照」, 就能 - 好像北京常常批評的 - 雙重標準?

附錄: 各國議會慣例

英國:

中止辯論動議可由上議院或下議院提出, 按照簡單多數表決; 議長如果認為動議不必要或者可能侵犯少數議員的權益, 可阻止動議。


新西蘭:

眾議院任何議員也可提出中止辯論動議, 某些情況之下議長也可提出此動議, 交由議員按簡單多數表決。


澳洲:

對議案的討論時間採用「死線」限期方式, 一般可由政府部門首長宣布議案為「緊急」, 並作設置限期的動議, 交由議員按簡單多數表決。

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