是深圳隨意佔據香港土地,抑或港府懶惰「樂見其成」?

沙頭角河一段原屬香港的土地,被深圳邊防進駐開墾,是一地兩檢之後又一個關於香港邊界的爭議。如果是軍事行動,大概香港無權阻止,但這次深圳政府似乎想息事寧人,同意停止開墾使用。

 

會移動的邊界

  1. 據了解,這支部隊是廣東邊防六支隊十三中隊。邊防部隊原屬武警編制,可執行軍事任務,但在今年的國家機構改革中,邊防移出了武警現役,改為民警編制。從深圳市迅速決定的權限可見,他們已非軍事部隊而是民政執法人員,按《基本法》不能跨境工作。然而,我們也不能斷言他們跨境執法,按照國務院令,在邊界問題上香港似乎理虧了 —— 不過深圳也確實對香港這邊的土地垂涎。
  2. 香港的劃界來自國務院令 221 號,其中對香港、深圳邊界的描述,明顯以地貌為基礎而不是絕對的座標,例如沙頭角鎮至伯公坳段:「由 4 號點起沿沙頭角河中心線逆流而上經伯公坳東側山谷谷底至該坳鞍部中心止(5 號點,北緯 22˚33'23.49",東經 114˚12'24.25")」。這就表示,除了起點和終點,整條邊界都是隨河道改變的。
  3. 按照上述規定,深圳政府有理由把今次相關的地段視為自己的土地,加以使用。其實港方一直明白「移動的邊界」問題,香港的落馬洲河套區由此而來,1997 年開始的深圳河截彎取直工程使河道改變,香港還因此獲得了土地。此後,兩地政府都參與整治工程,成立了聯合小組。
  4. 可是現在,林鄭月娥卻表示不知情。我們很容易猜想到,香港沙頭角一帶比之深圳河沿岸更荒蕪,以致港府漠不關心該區的河道改動及隨之而來邊界問題。公民黨的陳淑莊指出,在 2002 年兩地政府曾合作整治沙頭角河,但此後再無合作。從圖片可見,今次改道的沙頭角河並不是天然河道,而有人工防堤,乃 2013 年為防洪而改道的,而河的南岸已經是香港範圍,因此屬跨境工程。故能夠推斷,要麼深圳真的跨境工作,要麼涉及雙方合作(但不一定由政府負責,港方負責人也可以是內地的企業),但不論哪一種情況,都意味港府確實有所忽視。
  5. 另一邊廂,深圳方的邊界地區卻相當熱鬧繁榮,和香港大異其趣,因此土地需求也比香港強烈得多,若能夠在制度框架下取得土地自然不會錯過,而既然港府毫無表示,深圳方自然預設港府無異議,而沒有責任提醒港府。據深圳新聞網,當地基層官員今年 9 月就視察了沙頭角河的整治工程,因此河流北方一概為深圳屬地,已是一種既成事實。現時雖然深圳政府表示停止該處的活動,但也沒有放棄該片土地的任何表示。早在 2000 年代初,深圳河拉直工程後,河套區歸入香港,但法律上該區物業業權仍屬原業主,於是深圳市政府立即成立一間公司收購物業,以掌握實際控制權。這足以顯示深圳政府不會輕易放過任何土地。
  • 河套區
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香港的尼布楚條約

  1. 在上述的背景下,與其延續「割地」的恐懼,不如思考如何制度化、透明化。按照國務院令的精神,以河道為邊界有其道理,這亦是國際慣例,否則隨著河道變化,邊界一時在河這邊,一時在對面,管理將十分困難。因此,雖然國務院令寫有「深圳河治理後,以新河中心線作為區域界線」而未提及沙頭角河,不過似乎應該一視同仁。
  2. 然而,若兩地政府設立機制,任何邊界變動都先共同宣布然後執行,避免再生誤解,亦是可行的做法。這彷彿是尼布楚條約,用近代中國的歷史眼光,我們或批評它是不平等條約,但對清朝而言,它是中國第一條以國際法原則、與對方處於平等地位簽訂的、具國際效力的條約,對中國來說,意義不在於一城一地的得失,而在於現代國家、國界觀念的形成。同樣地,香港需要的也並非「不失寸土」而是一個透明、兩地平等互動的機制。對康熙帝或香港特首來說,都需要歷史眼光來邁出這一步。
  3. 國務院令這種邊界劃分方式,本就應該預期雙方隨時協商和重新劃界。現在,我們似乎對《基本法》及相關法規以一種十分僵化的眼光看待,任何改變都避之不及,彷彿一定是香港最終吃虧。或許港人覺得這些條文是香港的屏障而不敢觸碰,但若有理有節,香港不一定受損。

 

港府管治徵結,中央不能忽視

  1. 除非深圳市當初跨境進行工程,否則應該沒有理虧,反倒是港府顯然失職。首先是部門資訊不暢通,不上達。據傳真社報導,該支邊防中隊的隊長表示一直跟香港方面沙頭角警署溝通中隊的執法行動,即香港警隊一直知悉對方活動範圍。此外朱凱迪透露,地政總署在 2013 至 2017 年的航空照片顯示署方所標示的邊界跟深圳一樣,以改道的沙頭角河中線為界。這些涉及兩地邊界的事,港府較基層的部門一直與聞,視作平常,但似乎始終沒有上達政府高層。我們不懷疑林鄭的誠意,相信她真的一無所知。
  2. 其次,反過來說,相關事項可能確在政府高層內部有討論、關注,但很可能相關文件從未歸檔,甚至從未形成文件,於是人走茶涼,繼任者無從延續相關工作,簡單地說,就是政府不知道自己以前做過什麼。正如很多論者所指,香港十分需要制訂「檔案法」,使政府文件歸檔,令政府內部的慣例、構思、評估等能留存成為日後的參考資料,並適當地公開予公眾。
  3. 這些一貫的管治問題,除了港人應知,中央也需要了解,否則涉及中港兩地的矛盾往往最終要「亞爺」出面,以政治而不是法律的方法解決,結果是哪一方都不太服氣。
  4. 現時,林鄭最好的做法就是「認衰」。她表示不知情之餘,還稱政府不承認深圳的主張,反映她對河道、邊界問題不熟書。她是特區第一任發展局局長,任期到 2012 年,雖然沙頭角河工程未必在其任內開始,不過,理應對新界土地密切注意的發展局,須熟悉河道和邊界變動的細節方才稱職。林鄭應該大方承認邊界已改動,她所能補救的是強調該處是私人土地,港府重視產權保護,會關注和維護其合法權益。當年河套區劃入香港,但其上的物業業權仍屬內地的業主,今次正可以循此舊例。
  • 傳真社圖片:林鄭不知改道時的河岸工程?
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