曾鈺成:香港不主動立法,中央才唯有釋法?

曾鈺成昨日(5 月 8 日)的博客, 提到中央和香港對《基本法》和一國兩制的理解可能不同, 讓人產生疑慮, 例如《基本法》容許多數法官擁有外籍, 一國兩制「白皮書」卻要求司法人員也「主要由愛國者組成」。

 

其實, 曾鈺成近日出席了一個非公開的通識科講座, 主講一國兩制, 提到很多這方面的矛盾。 《線報》編者發現, 原來《基本法》給予香港相當大的自由, 但是政府沒有運用! 結果站在中央立場, 就是「你不立法, 我唯有釋法」。

 

香港有充份空間, 主動詮釋基本法
例如《基本法》第 17 條規定, 香港的本地立法須呈交人大備案, 人大有審查權, 如果發現有違《基本法》或憲法, 在徵詢基本法委員會的意見之後, 可以駁回; 但人大無權改動, 香港可以選擇廢除或者修訂後再呈交。


曾鈺成提到, 人們常討論香港有無「剩餘權力」, 如果沒有, 何不透過《基本法》一次過授予一個權力框架? 但他認為, 一國兩制是互動的過程, 無可能預先知道應該如何制訂這「框架」, 所以唯有靠案例闡明。 因此, 這個由香港立法、 人大備案並有權駁回、 但始終由香港制訂法律的政制安排, 給予香港很大自由度, 讓香港主動釐清一國兩制的模糊、 灰色地帶。 可惜, 香港政府沒有好好掌握。


就像「二十三條」立法, 整套《基本法》唯有這個部份特地要求本地立法, 既突顯其重要性, 也提醒香港可以採用異於內地的方式, 來處理國安問題。 就像一些評論所指, 如果香港不立法, 中央可能只有動用「附件三」直接適用內地法律了。 又如《基本法》第 22 條規定內地部門和機構不得「干預」香港事務, 但近年常有中央干預香港的非議; 胡國興參選時, 提出就此進行本地立法。 曾鈺成對他的立法細節有所保留, 但覺得這是一個可行的方向, 因為法律語言是最準確、 最有公信力的, 一旦社會透過立法, 釐清什麼才算「干預」, 那就可以平息爭議; 如果不管, 一方就會繼續批評, 一方亦會解釋只是「介入」而不是「干預」, 讓政治變成巧言令色的爭拗。


更根本的《基本法》第 5 條: 「保持原有的資本主義制度和生活方式, 五十年不變」, 到底不變的是整個制度, 抑或只是「原有的資本主義制度和生活方式」? 曾鈺成覺得, 既然由第 5 條單獨指出, 就應該狹義理解。 編者以為, 如果按照此種理解, 其他方面可以現在就變, 也可以五十年後一直不變。 既然特首「有責任履行基本法」, 就應該充份運用立法權, 就《基本法》訂立各種本地法例, 讓《基本法》在香港扎根。


正如曾鈺成所稱, 一國兩制的原則和實際執行如果出現衝突而不好好處理, 中央只有自己動手。 他表示, 回歸以來香港所立的幾百條法例, 從未被人大駁回, 說明中央在明文法例方面, 態度相當克制, 但是在司法領域, 中央可能「比較採取主導」。 編者把它概括為: 香港不立法, 中央唯有釋法。 如果不想中央事事釋法, 香港就應該主動立法; 哪怕被人大駁回, 修改權也始終在自己手上。


掌握基本法原意, 好過被釋法
曾鈺成又指, 《基本法》未獲社會深入探索, 人們甚至避而不談, 於是引起各方的誤解。 例如所謂行政主導, 人們往往以為港英時代如此, 港督手握大權, 就「順利回歸」到現在; 但實際上, 《基本法》沒有這方面的規定, 而現在立法會沒有官守議員, 行政長官不再是立法會主席, 可是他/她又不能具有政黨背景, 換言之, 特首和立法會割裂, 政府法案不一定能夠通過, 在這個層面上, 談不上行政主導。


行政主導既是中央政府的主觀願望, 而《基本法》又有一些條文, 對特首(即行政機關)特別「關照」, 例如讓特首「有責任履行基本法」, 那麼特首更應該透過立法, 體現更高層次的行政主導, 在憲制層面確定香港的權限。


所以曾鈺成說, 不能對《基本法》只抱一個大概的印象, 然後放著不管, 衍生誤解。 例如關於特首普選目標的條文, 和議會有所差別, 前者要求由一個「具廣泛代表性」的提委會提名, 後者則無限制。 這就意味中央對特首的要求比較嚴格。 然而, 如果總以議會的普選條件來論證特首普選「本應如此」, 無視中央的原意, 自然無功而還。


同樣道理, 《基本法》規定除了終審法院和高等法院的首席法官外, 其他司法人員可以有國籍, 曾鈺成相信, 一方面因為司法的技術要求, 一方面因為人大掌握最終釋法權, 除非已作終審判決, 所以即使給予空間, 也能控制局面。 可是現在一國兩制「白皮書」表示他們也要「以愛國者為主體」, 恐怕即使內地專家, 也存在對《基本法》的理解問題。


欠缺深入探討, 就算進行本地立法, 也可能改變了原意。 舉例說, 目前《基本法》允許不超過全體五分之一的議員持有外國籍, 但沒言明任何條件和界別; 現時這些外籍議員集中在功能組別, 因為當時臨立會相信, 功能組別由專業團體、 商界構成, 一會一票, 外國人可能被推選出來, 所以為了滿足現實需要而修訂《立法會選舉條例》相關條文。


可是, 臨立會畢竟倉促組成, 當時也無實踐一國兩制的經驗, 所以只能看眼前; 如果我們被這條立法限制了思維, 他日立法會進行全面普選, 功能界別取消(或比例少於五分一), 遇到外籍人士拿《基本法》條文要求參選普選, 若不允許就覆核選舉條例違憲, 豈不又要「亞爺釋法」? 由此可見, 本地法例要隨時修訂, 最大限度體現《基本法》所給予的政治空間。


官員和建制派, 啋你都傻
說到底, 本地立法都是釐清《基本法》的有效方式, 對香港來說, 它是憲制文件, 須透過本地立法來實施, 同時進行釋義。 編者雖然同意多立法, 但是實在無法樂觀地相信政府願意採取主動。 公務員自然沒有改弦易轍、 澄清本源的政治動力; 特首和問責官員和政黨分離, 難以凝聚議會的支持, 也就不想碰壁; 建制派一方面佔有議會多數, 一方面依賴中央支持, 當然沒必要「犯顏」, 有事起來倒不如支持釋法, 擁護權威; 泛民或有修訂法例的意願, 但只是議會少數, 而且議員無權提出草案。


從這個意義上說, 特首未能普選, 確實產生了很多政制發展的障礙。


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