不論有無高鐵,基本法十八條已釋,跨境執法也可依舊?

高鐵一地兩檢條例草案獲通過,能否為十年以來的爭議劃上休止符?從徵地到工程,從超支到一國兩制,各種問題似乎不會隨著法案通過和鐵路通車而自動化解,何況一地兩檢只是讓一國兩制的潛在問題浮出水面,尤其是國家行為在香港如何實行,如何監督,無論一地兩檢實行與否,都是既有事實。政府自然想避免問題複雜化,因此議員有責任帶領社會討論,遺憾的是建制或泛民都似乎只想迴避。曾鈺成的意見是,一地兩檢在《基本法》草擬之初從未設想過,是新生事物,它的爭議本質是一國兩制的實踐問題。本報相信香港社會應該從這個角度來探討,全面思考一國兩制和《基本法》,而非孤立的看待。

人大主動釋法,和一地兩檢無關

  1. 焦點之一自然是《基本法》第十八條被賦予新的涵義。人大常委的決定指西九站內地口岸區的內地法律並非普遍在香港實施,所以並非第十八條所約束的範疇。大律師公會則不同意這種解釋,堅持認為一地兩檢條例草案容許香港境域實施內地法律,無論如何都違反了第十八條。這亦是反對一地兩檢的議員的主要理據。
  2. 不過,香港各界即使質疑人大常委的法理依據,但始終無法質疑其法理權力,而正如梁愛詩、梁美芬等所指,人大常委的決定具有法律解釋力。那麼,即使香港不實行一地兩檢,人大常委對第十八條的解釋依然存在,如果我們恐懼日後這兒行內地法,那兒又行內地法,似乎不會因為我們落實一地兩檢與否而有所改變。
  3. 另一種解釋則較讓人心安:人大在「決定」中解釋法律,但不正式釋法,因為人大決定允許香港實施一地兩檢、出租土地,但是否落實,主動權仍在特區政府,人大只是表示如果特區落實草案,將不會違反第十八條,那麼如果不落實,就不會觸碰第十八條;同時人大常委不一般性的釋法,所以將來即使要「並非普遍在香港實施」內地法律,至少要走一遍程序。
  4. 然而,既然決定已作出,並闡述了第十八條的法理新涵義,未來即使再走一遍程序也毫不困難。我們可以認為,第十八條會否「另作他用」,在現行憲制結構下,並無很大的法理障礙,主要的考慮只是政治因素。故此,一地兩檢在香港實行與否,在法理上其實並無多大影響,就算不因為高鐵,人大主動釋法是否損害一國兩制,從回歸以來都一直在討論,為什麼唯獨今次反而把問題關進了「一地兩檢」這籠子中?

跨界國家行為,和一地兩檢也無關

  1. 西九站位於香港的心臟地帶,在那裡設內地口岸區,自然引起疑竇,不過位置只是錯覺,正如田北辰一開始形容,就像在羅湖過關一樣而已,不必多慮。在理論上,我們難以反駁他如此描述,但是否就不必多慮?我們也可以反過來,把我們對西九站的擔憂放在羅湖,放在香港每一處。畢竟《環球時報》在李波事件期間告訴我們國家強力部門隨時行事。回歸以來也有數次內地執法人員疑似來港工作的事。二十年來,市民都不甚了解內地人員的做法以及港府的應對方案。
  2. 兩地官方和香港建制派都重申,內地人員不可也不會隨意越過內地口岸區,但口說無憑,唯有法律可以約束。按現時法律,內地人員如果擅自越界,理論上只能視為非法入境者,即捕即解,也最多只能拘留四十八小時,如果當前沒有可疑(例如有港人失蹤),就只能解回內地,難以構成實質的阻擋。
  3. 再者,按胡漢清等所指,邊檢是國家行為,這也是為什麼香港可以自由決定是否實行一地兩檢,但如實行就必須由內地機關實施內地法律。駐港部隊防務也屬國家行為,按《駐軍法》,駐軍的非職務(非國家行為)違法,受特區司法管轄,職務違法則由軍隊(國家)管轄;那麼,日後內地口岸區的人員如果聲稱領受國防、國安任務而行事,即使越界拘捕港人,也許亦不受香港司法管轄,至少香港執法部門未必能即時攔阻。
  4. 這跟一地兩檢無關,這是早就存在的中港憲制、法律、權力關係,正如建制派所指,只是正本清源。陳志全上周質問過,內地人員越過口岸區是否可以罰款阻嚇?能罰多少錢?他忽略了這種行為斷不是個人的興之所至,而就算對國家行為能罰款,也沒多少阻嚇性,何況國家還有上述的理據。本報過去提出,特區能實行一地兩檢也可以中止(正如政改期間,學者稱任命特首的權力是實質的,有權任命即有權不任命),那或許立法會可以因應違規情況而酌情要求政府中止一地兩檢,使國家行為的「模式」在巨大經濟和政治壓力前再三斟酌。

一地兩檢卻是難得的檢討時機

  1. 近在咫尺的西九站內地口岸區,彷彿把市民潛意識中的憂慮揭開,放在鬧市的光天化日下,但本質上這些憂慮和一地兩檢無關。回顧整場草案爭議,似乎雙方都沒有引申到這一層次。建制派只想憑議會優勢盡快表決,從沒有拿出條文來詳加釋疑,難道按照相關條文,真的如上述一般欠保障?泛民一直只是反對一地兩檢,是否沒有信心去觸碰和解決本質問題?到最後,泛民要麼只能消極的、閉關自守一般的反對,要麼只能提出「罰款」這種不關痛癢的方案,以略為消解一些市民「被規劃」的不安感。
  2. 這種做法對社會理解一地兩檢、一國兩制沒什麼幫助,而一地兩檢已是探討相關爭議的最名正言順的時機,今次卻在議員眼前白白溜走。如果一地兩檢爭議純粹爭議一地兩檢,由於內地口岸區始終是香港境域,內地人員可能已算入境,因而違規越界行為可能降格為一地兩檢相關法律所訂的雙方內部紀律事件而已,也和我們關心的跨界國家行為不相關。《基本法》並不是一國兩制的全部內涵,人大如何審議和決定、國家行為如何實施,都影響著一國兩制的面貌,和港人息息相關,我們作為中國公民,至少應該在法律框架下加以討論。

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