智經研究中心《法治概念多面向.完善需要多面睇》

世界正義工程(The World Justice Project)組織近日發表 2019 年的法治指數,整體而言,香港在 126 個國家中排名第 16,但在個別法治因素之排名分別頗大,如在「秩序與治安」中排第 4,但在「對政府權力的制衡」僅排第 31。

此外,香港近年出現不少圍繞社會法治狀況的討論,當中各有側重點。有的關注司法獨立的落實,有的關心秩序及治安是否得以維持,也有的把注意力放在政府有否濫用權力。

由這些例子可見,法治是一個多面向的概念,要對一時一地的法治狀況作評價,必須從多個角度衡量。而探討不同法治面向的狀況,也有助各界識別需要特別關注的範疇,進而作出改善。

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不論在香港還是國際上,都有意見反映法治具有多種含意和面向。聯合國在 2004 年就提及,法治意指一種管治原則,所有人、公私營機構、以至國家本身,都需要對公開發布、平等實施、獨立裁決、並與國際人權規範及標準一致的法律負責。

在香港,時任律政司司長梁愛詩在 2001 年也曾提出,法治有多重涵義和含意,而就政府運作方面,其權力必須源自法律,政府要依法行使權力,即使獲賦予酌情權,法院也可以阻止政府濫用相關權力,市民亦有權在法院質疑政府施政的合法性。理解法治並不限於原則性面向,也有實際執行的面向,例如梁愛詩當時指出,法院審理案件的時間和費用必須合理,認為若法律程序既緩慢又昂貴,法治便會受損。

由此可見,要衡量一個地方的法治狀況,需觀察多個層面。智經研究中心在 2017 年及 2018 年進行了兩輪旨在了解市民對香港法治狀況觀感的意見調查,便建構了包含十個層面的法治社會指標,並請市民就每一個層面的落實情況評分。

量度指標多籮籮

環顧世界,不乏以多角度評估一地法治狀況的做法。其中,由世界正義工程組織編訂的法治指數,透過審視「對政府權力的約束、消除貪污、政府開放、基本權利、秩序與治安、執行規管、民事司法和刑事司法」這八項因素,評估多達 126 個國家及司法區法治表現。

在內地,浙江省杭州市餘杭區在 2008 年 6 月公佈了內地首個法治指數「餘杭法治指數」,是內地首次透過量化評估考量一個地區的法治水平。該指數由餘杭政府推動,部分內容圍繞九方面,包括「黨委依法執政」、「市場規範有序」、「全民法治素質提升」、「社會平安和諧」等。

香港社會服務聯會在 2005 年構建了一個有關本地法治的指標,主要用作評價法治的「制度性」面向,即政府機關透過及按照法律行事,並從「政府權力受法律規限、防止任意權力、程序公平性」等七個範疇評分,再計算出一個香港法治的指標分數。上述智經的意見調查,則要求受訪者先就智經所建構、涵蓋十個層面的法治社會指標評分,然後評價香港整體法治狀況,希望受訪者能夠理解及思考法治之多種面向,然後再就整體法治「打分」。

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評估方法因地制宜

評估法治的不同面向,各有作用。以世界正義工程的法治指數為例,將「對政府權力的制衡」納入評估,可體現統治者也需要受法律約束的基本原則;將「秩序及治安」因素納入,則可衡量社會有多大程度保障人身及財產安全。

與此同時,各機構所探討的面向不盡相同,原因之一是不同地方的法治狀況未必一樣。以智經建構的法治社會指標為例,當中有不少探討面向參考自世界正義工程的法治指數,但也有的是為香港「度身訂造」。舉例,世界正義工程的指數並沒有專門審視司法獨立的指標,然而基於香港具體情況,智經認為需要包括在內,並將其分為兩個面向:其一是香港內部,即司法系統並沒有受本地其他機關或組織干預;其二是外來環境,由於香港實行「一國兩制、高度自治」,一般理解為本港司法問題應交由本地法律人員自行處理和解決。

除探討面向不同,由甚麼人去衡量法治狀況也是不同指數的差異之處。有機構是找來與法律程序有關的專業人士評分,也有研究如世界正義工程的 2019 年法治指數,分別從專家及普羅大眾兩方收集數據,以計算一個地方的指數分數。至於智經,在 2017 年及 2018 年的調查都是透過隨機抽樣方法,以電話訪問形式分別成功訪問 1,008 及 1,005 名十五歲或以上市民對於法治狀況的觀感。

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不同的研究方式,各有其效。以智經為例,透過對受訪市民的背景、包括年齡、教育程度及政治傾向等進行分析,能夠得知不同群組對法治狀況的觀感。調查結果也的確顯示,不同群組間對部分法治狀況的觀感,有頗大差異。舉例,以 10 分為最高分,在 2018 年,傾向建制派的受訪者,對「司法獨立」、「香港司法問題自行處理和解決」、「政府開放」和「防止政府濫用權力」的評分,都在 7 分以上,惟傾向非建制派的受訪者,在上述四個層面的評分皆在 5 分以下。

無論如何,各種有關法治狀況的評估,終究只是參考資料。社會如何因應評估採取行動,落實建基於法治及司法獨立的制度,令各界對香港法治的評價更為正面,才是真正重點。