丁煌《從人大釋法,說政制發展》

1997 年,中華人民共和國恢復對香港行使主權;7 月 1 日,《中華人民共和國香港特別行政區基本法》正式實施。《基本法》是國家最高權力機關全國人民代表大會制定的香港特別行政區憲制文件。

1999 年,人大常委會第一次就「吳嘉玲案」涉及的居港權爭議作出解釋。其後,先後進行另外四次釋法,包括︰

  1. 2004 年,有關香港政制發展;
  2. 2005 年,有關補選行政長官任期;
  3. 2011 年,香港對外事務,以及;
  4. 2016 年,立法會宣誓風波。

對於人大釋法,香港社會有支持亦有反對。其中,法律界黑衣靜默遊行最為引人注目。

眾所周知,內地實行的是大陸法系成文法。香港回歸之後保留了以普通法、衡平法等不成文法為主的英美法系,並以成文法作補充。《基本法》和數以千計的條例屬成文法,存在法律漏洞時,需要通過立法、立法解釋或司法解釋來補充。

《基本法》第 158 條第 1 款明文規定,全國人大常委會對《香港基本法》擁有解釋權。因此,人大釋法的爭議點並不在人大是否擁有釋法權。人大釋法的核心爭議點在人大常委何時有權行使解釋權。香港法律界認為,香港法院的提請是人大釋法的先決條件,換言之,香港特區法院是《基本法》中唯一明文具權提請釋法的機構,因此,在前述五次釋法中,只有第四次由終審法院根據《基本法》第 158 條第 3 款提出釋法提請,人大就「通常居住」作出解釋外,其他四次無論是由行政長官會同行政會議提請人大釋法,還是由全國人大常委會主動釋法,均屬違憲。用部分香港法律界的說法,不通過香港終審法院提請的人大釋法,破壞了香港司法獨立。

對此,本人認為人大釋法的爭議只是港人爭取民主過程中的一個具體議題,是香港部分法律界人仕要求合法程序的權利。也就是說,人大釋法的爭議與普選行政長官的訴求並無實質的區別。換言之,解決人大釋法爭議的關鍵回到民主政制的討論上。

多少年來,香港有關政治制度的討論從來没有停止過,而且在不斷地重覆著…… 然而事實上,時至今日,無論是政界還是學界,仍然沒有一個人可以清楚而明確地指出一種適合所有地區或者是大部分地區的最好的選舉制度。

在談論政制發展之前,我們需要考慮另一個更重要的問題︰民主與民生何為重?《世界人權宣言》有三十條,享有生命的權利排行第三。再有《公民權利和政治權利》公約,有五十三條,生命權利亦排行第六,皆遠遠優先於政治權利。再有,我們中國人固有的價值觀,是衣食足然後知榮辱。還有,在任何人的價值優次之中,有尊嚴的個人生活永遠是放在民主之前。

由此說來,民生比民主更重要。再問,民主是過程還是目標?我認為,民主是手段,是過程,廣大市民安居樂業、生活幸福,才是根本目標所在。目前,香港社會不少人力爭民主,盲目地追求自主,只要是「自主」的選擇便義無反顧,情願接受因自己錯誤判斷而帶來的後果。相比之下,後者境界遠不如前者。前者抓住了最本質的東西,而後者卻略嫌任性。

認真地想想,真正民主根本不可能絕對地存在,而且似乎有點捨本逐末。民主選舉中,第一個重點是參選者。就算全民普選,所玩的亦不過是較小數服從較多數的遊戲。在最近的幾場世界知名的民主選舉中,結果對奕雙方選票相差甚少。美國反對特朗普當選總統的抗議活動持續不斷,並從示威活動演化成為騷亂。有示威者表示,要讓全美人知道「他們所選擇的總統,並不是我們的總統」。更有人認為,在很多時侯,人民只能在幾個爛蘋果中挑選一個好一點的,結果卻可能偏偏挑中了最糟糕的一個。是次美國大選正好被認為是一場鬥爛的政治遊戲,選民只能在兩個爛蘋果中選一個。當選一方極其量只能代表一半的選民。況且,當選的代表又是否一貫如初地實現其對選民的承諾呢?

回到人大釋法的話題上。可以說,與政制發展直接相關的是第二次和第五次人大釋法。其中,第二次由人大主動釋法,修改「行政長官及立法會產生辦法和法案議案表決程式」的規定,將「三部曲」變為「五部曲」。在原有「三部曲」的前面加上「行政長官報告全國人大常委會報告後確定」,以及「由特區政府提出相應的修正案」兩個程式。香港政制發展的其中一個原則是根據「實際情況,循序漸進」。實際情況,包括民意取向、社會情況和政治人才及參政團體成熟的程度等等。循序漸進,是遵循一定的步驟,有次序、有秩序地前進。

而第五次對《基本法》104 條釋法,中聯辦新聞稿指出,是次釋法有利於解決香港立法會部分候任議員宣誓違法引起的爭議,有利於維護國家安全,打擊和遏制「港獨」勢力。可見,瀆誓事件以及港獨分裂國家的行徑已觸犯一國底線。

此外,從過去五次釋法的內容可見,人大釋法是克制的,只在對香港管治具重大影響時才進行。甚至可以說,人大釋法是助港良方,是香港繁榮安定的後盾。

第一次人大釋法,1999 年 1 月,香港終審法院就「吳嘉玲案」裁定港人內地所生子女於出生時,即使父或母當時仍未成為香港永久居民,也可擁有居港權。不用任何推理,大家都會知道,這一判決將導致極大批內地人湧港。就在 1999 年 6 月,由行政長官會同行政會議提請人大釋法。人大釋法清楚指明,在出生時父或母都未成為香港居民的人士沒有居港權。不用爭論具體數字,我們可以絕對肯定人大釋法使有權來香港的人數大幅度減少。

說到這裏,讓我們也說說不經人大釋法的莊豐源案。2001 年 7 月香港終審法院判決使父母雙方皆無香港居留權的中國內地居民(簡稱︰雙非父母)在香港所生子女擁有香港居留權。請注意︰莊豐源案沒有提請人大釋法。結果,莊豐源案判決之後,大批內地的孕婦赴港產子,以致香港醫院難以負荷,沒有足夠床位提供給本地產婦。與此同時,雙非臨港更對香港急症室服務帶來沉重衝擊,我們真正需要急症服務的香港人被逼無辜等候,延誤醫療。這可是人命的問題。其後,香港醫院推行新醫療和入境措施,希望能「確保香港孕婦得到妥善和優先的婦產服務」,但是,一系列措施並未能有效地阻止雙非孕婦臨港。據說,2010 年內地孕婦人數已與香港孕婦的數目相若,對香港的醫療及產科服務造成極大負擔。

故事的再發展,也是大家都知道的,2011 年千人遊行反對內地孕婦來港產子。2012 年,有香港本地孕婦挺著懷孕九個月的大肚子,冒臨盆之險上街,狠批政府無力阻止內地孕婦來港,拖垮本地醫療。更有示威人士要求釋法,取消雙非子女的居港權。

通過以上簡單的比較,相信大家皆不難理解人大釋法對香港社會具正面功效。

當然,2005 年,當時署理行政長官曾蔭權請求國務院提請人大就《基本法》第 53 條中「行政長官任期」作出解釋。人大釋法,補選的行政長官任期為前任餘下的任期。如果沒有釋法,誰有權力決定曾特首可做多久特首呢?

2011 年,律政司曾就外傭居港權上訴案建議終審法院提請人大釋法。人大就「通常居住」作出解釋,菲人沒法於港工作七年後取得居港權。對於這次釋法,只要有那麼一點香港心的人都會拍手稱讚。

2016 年,人大常委會主動針對《基本法》第 104 條進行釋法,還香港社會平靜,為再發展創造條件。

最後,我想說,人大釋法,只為香港利益和國家利益主權而釋法!

  • 丁煌執業大律師、經民聯成員、亞太聯盟總商會總法律顧問、香港法學交流基金會副主席、城市智庫成員