馬禮信《從中國土地科學管理制度看澳門反修法之虛妄》

筆者近期數篇文章,從理性角度,分析修改新土地法之必要,結論其實已很明顯—要啟動修法程序,欠的不是道理,而是澳門政客的善意配合,以及澳門政府的行動力。

十月在澳門世貿中心舉行的「中國內地與澳門的土地法制 ── 歸責機制的完善」學術研討會,令修改新土地法這個問題,變得更無懸念。研討會邀請的兩位中國內地法學專家,分別是中國人民大學民商事法律科學研究中心主任楊立新,以及中國政法大學民商經濟法學院社會法研究所所長趙紅梅。楊立新授學之前,曾任法官與檢察員,且也是全國人大常委會法工委立法專家委員會立法專家。趙紅梅則兼任中國土地學會法學分會副秘書長,曾參與編訂《中國土地權利的法制建設》一書。

楊立新與趙紅梅在會中詳述中國國家土地管理案例,並伸論對澳門新土地法爭議有何啟示。這兩位內地專家的觀點非常一致:澳門現行新土地法非常不成熟,修法或釋法,是彌補法律不成熟問題應行之事﹑並非洪水猛獸。法律的最終目標,是為確保市場運作暢順﹑令商家得到合理盈利﹑繼而令普通市民受惠。說到底,政府要能盡責,並非隨便說句「依法辦事」就能輕鬆了事,因為法律絕非「存在即合理」。對社會需要保持警覺,按之及早修訂法律,是實現理想法治社會的重要一途。

這些中國內地專家的論說,無不在反映,敵視市場的澳門反修法政客﹑以「依法辦事」之語時刻逃避修法責任的澳門政府,是如何膚淺﹑傲慢與不實事求是。

楊立新從法律基礎知識說起,以闡釋澳門現行新土地法的不成熟處。楊教授清楚指出,法律的存在要義,乃至政府的核心目標,是實踐公平原則,保障人民的尊嚴與產權。從此一角度看,澳門現行新土地法的問題,便再明白不過—此法不理會批租期間,政府行為曾否延誤土地使用,只將土地無法於批租期內發展的所有責任,一律加諸於發展商,這顯然有違公平原則﹑踐踏產權。按此思路,對於有輿論指,澳門發展商在「漫長的」土地批租期二十五年內,無法如期發展土地,自然是「罪有應得」,楊教授的回應是,澳門政府同樣在「漫長的」二十五年內,無法履行發展土地的相關職責,為何卻要發展商承擔所有責任?

按楊立新的說法,早在十年多前,中國政府便已明白,土地無法如期發展,責任其實可歸咎於政府。2007 年,全國人大便曾修正中華人民共和國城市房地產管理法,在第三章「房地產開發」第 26 條清楚訂明,並非所有延誤開發土地的發展商,都需接受政府收地處分,因不可抗力或者政府、政府有關部門的行為或者動工開發必需的前期工作造成動工開發遲延的除外。

楊教授進一步分析指,立法者無法完全保證新法能行之有效,法律隨時有修改需要。內地較具戲劇性的例子,是 2004 年中國新交通安全法生效後不久,當中有關民事責任承擔方式的第 76 條,隨即引發激烈的社會爭議。不過,當時的立法者,與澳門政客截然不同,他們沒有貿然反修法﹑輕率斷言指能通過的就是嚴謹之法,反之,主事者認真檢討新法問題,舉辦專家研討會,然後按社會需要,修訂更新新法內條文。對比之下,澳門新土地法爭議延綿多年之後,仍然堅持不作為的澳門政府與政客,應當為此感到羞恥。

楊教授針對澳門新土地法提出的問題,也很有意思。他指,引發爭議的新土地法第 48 條訂明,臨時批給不可續期,但在第 104 條卻又指,如基於不可歸責於承批人且行政長官認為充分的理由,則應承批 人的申請,行政長官可批准中止或延長土地利用的期間。

楊教授就此提出三個問題:第 104 條其實是否在為第 48 條與「不可歸責」問題相關的潛在漏洞,提供迥旋空間?第 104 條的存在,其實是否說明,土地批租期時間長度其實可變﹑可多於二十五年?為何澳門行政長官一直不敢行使第 104 條權力?

對這些問題,楊教授有兩點見解:一方面,新土地法存有內在張力,需以修法理順,另一方面,行政長官並無善用條文權力,公平地平息現有新土地法的紛爭。

另一位講者趙紅梅,則透過比較中國內地與澳門的土地管理制度差異,援引更多內地土地管理條文,更為細緻地分析澳門新土地法如何不成熟。簡單說,趙教授認為,管理土地之法,條文內容應該精細、需要包含各類發展商免責情景﹑對發展商歸責問題宜鬆不宜緊,以保障產權。事實上,趙教授的觀點,比澳門支持修法者更為激進,她認為,法律若僅以政府過失原因免除發展商責任,這仍不足夠,因為在某些情況下,除政府行為外,發展商亦可因其他合理原因,無法如期發展土地。

趙教授所舉的重要內地案例,是在 2012 年修訂的中國?閒置土地處置辦法(「辦法」)。辦法條文對閒置土地的定義與處置方式,遠比澳門新土地法精細與具彈性,這是中國土地管理制度優於澳門的重要原因。

辦法沒有要求發展商在土地使用限期內,100% 完全開發土地,當中第 2 條,僅以「已動工開發但開發建設用地面積占應動工開發建設用地總面積不足三分之一」等寬鬆條文,定義閒置土地。按趙教授的分析,這種遠比澳門寬鬆的閒置土地理解,其一大作用,是放水養魚,向發展商提供更充裕土地利用時間,使之能夠按市場需要,掌握最好的土地發展時機,得到更多經濟利潤,背後的政策思維,是重商的經濟發展,乃為國家與民眾富強的重要起始點。這是今天極力反修法的澳門建制派,堅持拒絕接受的一點。

辦法第 8 條,則詳細列明發展商不需負上延誤使用土地責任的各類情況,當中包括因處置土地上相關群眾信訪事項等無法動工開發﹑因軍事管制、文物保護等無法動工開發﹑政府、政府有關部門的其他行為或地震等自然災害等。相較之下,今天澳門新土地法乃至政府,完全無視這些複雜情況,一律以批租期二十五年屆滿為由﹑收回批租地。如此粗疏之法,哪有不修之理。

辦法第 12 條對閒置土地的處置方式,亦沒有如澳門般,以政府收地為唯一問題解決辦法。按規定,一旦土地使用期限屆滿,政府會與發展商協商各種處置方式,這包括:延長動工開發期限﹑調整土地用途、規劃條件﹑協議有償收回國有建設用地使用權﹑置換土地。

趙教授引用中國閒置土地處置辦法條文,旨在說明,澳門新土地法需以此為藍本修法,閒置土地定義宜鬆不宜緊,閒置土地處置方法不能只有政府收地一途,修法的大前提,是方便營商﹑助長經濟。

可以見到,中國內地土地管理制度思維,都在凸顯澳門的兩個問題:一是反修法論者的說法如何經不起實證考驗,二是一直逃避修法責任的政府如何矢志要當「看守政府」。至此,道理其實已經差不多說盡,此後仍要堅持反修法之人,他們的最大目標,明顯非為澳門幸福打拼,而是本著私利,執意要為澳門乃至國家添煩添亂。