智經研究中心《一地兩檢,搭通全國高鐵最後一里》

立法會正在審議《廣深港高鐵(一地兩檢)條例草案》, 香港距離接通全國高鐵網絡, 只餘下「最後一里路」。 為提升香港長遠競爭力, 智經就珠三角地區融合的議題曾進行不少研究, 並在早年的研究指出, 若要推動粵港澳生活消費一體化, 需要解決通關手續繁瑣、 時間長的問題。 當時受訪企業普遍認為, 一國之內存在如此高門檻的通關手續, 實屬罕見; 放眼歐盟各國, 亦已實現完全無障礙通關。 [1] 現時廣深港高鐵快將通車, 實施便利通關的「一地兩檢」措施, 對促進兩地人員流動來說, 至關重要。 [2]

 

從「一地兩檢」看粵港澳大灣區城市群整合

地區融合可以從多方面去看, 例如資金、 人員、 貨物、 信息流動等 [3], 當中以人員流動最為關鍵。 [4] 要真正建立方便人員流動的都會生活圈, 需要降低要素流動成本。 [5] 不論是廣深港高鐵還是「一地兩檢」安排, 目的正是降低人員流動的時間成本。

香港透過高鐵接通國家的高鐵網絡, 不但可以方便市民北上, 還體現了國家對於全國「城市群」的規劃。 根據中華人民共和國國家發展和改革委員會編修的《中長期鐵路網規劃》(鐵路網規劃), 建成現代高速鐵路網的主要目的, 在於「連接主要城市群」, 包括連結城市群內的交通, 和覆蓋不同城市群。 [6] 香港所在的「粵港澳大灣區城市群」[7], 正是當中的一分子。

要落實「粵港澳大灣區城市群」概念, 首要解決的同樣是人員流動問題。 根據鐵路網規劃, 透過現代高速鐵路網促進人員流動, 連接主要城市群, 實現相鄰大中城市間一至四小時交通圈, 城市群內半小時至兩小時交通圈, 目標到 2020 年高速鐵路規模達到三萬公里, 覆蓋 80% 以上的大城市。 [8]

全國高鐵規劃共分「八縱八橫」共十六條主通道, 其中與香港直接相關的就有兩條縱向通道, 分別是「京港(台)通道」和「京哈 - 京港澳通道」。 前者經北京、 衡水、 菏澤、 商丘、 阜陽、 合肥、 九江、 南昌、 贛州和深圳等市; 後者則經哈爾濱、 長春、 瀋陽、 北京、 石家莊、 鄭州、 武漢、 長沙、 廣州和深圳。 [9]

按政府估算, 經高鐵由香港出發, 十四分鐘便可抵福田, 四十八分鐘抵廣州南, 即使遠赴上海和北京, 最快亦只需八小時左右; 而現時往來香港和廣州的城際直通車, 行車時間則需近兩小時。 [10]

 

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未來想像: 貫穿大灣區, 通往東南亞

進一步而言, 香港透過高鐵接通的, 並不止於大灣區和全國各地, 還有跨越國界的機遇。 2015 年, 「大灣區」在《推動共建絲綢之路經濟帶和二十一世紀海上絲綢之路的願景與行動》中首次被寫進國家文件, 是為「一帶一路」建設中的「粵港澳大灣區」。 [11]

國家高鐵網絡的建設, 除了連結內地所規劃的主要城市群外, 更可透過高鐵系統「走出去」, 連結一帶一路沿線國家, 例如構想中通過俄羅斯進入歐洲的歐亞高鐵; 從烏魯木齊出發, 經過中亞最終到達德國的中亞線; 還有從昆明出發, 連接東南亞國家, 一直抵達新加坡的泛亞鐵路網。 [12]

雖然各條線路能否落實, 仍需與外國磋商、 談判, 短期內不會全數實現, 但部分項目已漸見眉目, 例如在去年下半年, 中國和泰國正式簽署了兩項共計約值十億元人民幣的鐵路項目合同 [13], 並在同年 12 月正式開工, 預計 2021 年通車。 [14]

據報道, 項目第一期工程是建設一條連接泰國首都曼谷和東北部呵叻府的鐵路。 若第二階段呵叻至廊開府線開建, 並與現時還在施工當中的中老鐵路磨丁到萬象段連接, 高鐵最終將可由昆明直達曼谷。 [15] 屆時, 香港市民不僅能夠乘坐高鐵到內地, 更可以選擇前往泰國以至其他東南亞國家旅遊。 旅遊業界自然也能從中發掘商機。

 

接通陸、 空兩路, 香港可成「一帶一路」樞紐

高鐵網絡為港人提供了多一種「走出去」的方式, 同時也便利內地不同城市居民以香港為「跳板」, 通往一帶一路沿線國家, 加強香港在國家一帶一路建設中的角色。

回到最基本的人員流動問題, 智經多年前就倡議政府促進粵港之間人員雙向流動, 改變人員單向流動的形態。 [16] 以香港和深圳機場為例, 由於兩地的機場定位不同, 其中香港機場的國際航點遠多於內地航點。 截至 2018 年 3 月 8 日, 撇除港澳台航點, 深圳機場集團在內地通航城市達一一六個, 但國際則只有三十六個 [17]; 而香港國際機場現時連接全球超過二二零個航點, 當中內地城市只佔五十多個。 [18]

從這些先天條件來看, 香港機場的國際航線優勢相當顯著, 有潛力成為內地通往國際的「起步點」。 如能配合增加東南亞或其他一帶一路國家的航線, 將可為香港以及珠三角地區旅客提供更多直航選擇。 [19] 更具體而言, 若港深兩地機場透過鐵路接駁, 香港要發展成接通內地和國際的超級空港, 成為連結一帶一路沿線國家的樞紐, 不無想像空間。

 

「一地兩檢」做好細節, 可成制度整合典範

回顧過去, 香港在泛珠三角和中國經濟走向全球化的過程中, 一直扮演重要角色。 [20] 最先由市場經濟和企業投資, 以「前店後廠」的方式協助深圳發展[21]; 其後透過粵港政府討論, 推動兩地經濟整合; 今天則配合中央的全國「城市群」規劃, 促成更大規模的融合。

總括而言, 自改革開放以來, 粵港經濟的整合歷程可劃分為三個階段: 第一階段是產業整合, 第二階段是經濟整合, 第三階段是制度整合。 [22] 從某程度上來說, 今天所談的「大灣區」不但可放在中央「十三五」規劃為全國劃分的十九個城市群中理解 [23], 而且過程中也觸及制度整合。 現時香港正在討論的「一地兩檢」安排, 正是處理制度整合過程的挑戰, 同時體現了珠三角地區整合的特殊性。 [24]

要讓「一地兩檢」成為後續有例可依的典範, 不少細節問題尚待處理。 根據《內地與香港特別行政區關於在廣深港高鐵西九龍站設立口岸實施「一地兩檢」的合作安排》(合作安排), 旅客進入或未離開內地口岸區時, 若違反內地法律將由內地執法機關依法處理。 如遇緊急事故, 亦須經內地派駐機構請求並授權, 香港特區有關人員方可在內地口岸區協助進行相關活動。 [25] 換言之, 即口岸將清楚劃分為香港口岸區和內地口岸區。

清晰劃分口岸界線, 並不困難, 釐清「一地兩檢」落實後的具體操作, 才是這次制度整合的挑戰所在, 例如合作安排提及, 合資格香港工作人員進入內地口岸區執行職務, 依香港特區法律實施管轄; 在履行職務相關事項之外, 該等人員在內地口岸區則應遵守內地法律。 [26] 對於這種安排, 社會上有不同反應, 包括討論若香港工作人員在履行職務期間, 在內地口岸區與乘客發生爭執, 該以香港或是內地法律處理。 [27]

此外, 在審議法案的過程中, 立法會法律顧問曾就「內地法律」的定義問題, 尋求政府澄清, 包括條例中適用於內地口岸區的內地法律的擬議範圍。 [28] 政府在回應中承認, 實際上不可能界定哪些內地法律是辦理內地通關手續必須的法律。 這是因為通關手續涉及不同方面的事宜, 而有可能涉及的內地法律法規亦繁多。 [29]

除了法律條文的定義, 有立法會議員實地視察廣深港高鐵西九龍站後, 指站內有一些連接內地和香港口岸區的門及通道, 未有在口岸區的邊界示意圖中顯示, 要求政府解釋若有任何人士擅闖其中時, 該由內地或是港方處理。 [30] 當局回覆時指, 連接兩個口岸區的所有門, 只作緊急及消防事故時的救援和逃生之用, 均由港方全權控制及管理。 [31] 各項細節看似微不足道, 但唯有把細節做好, 完成「一地兩檢」的「最後一里路」, 由香港出發的列車, 方可高速上路。


 

 

 

  • 1 智經研究中心, 《珠三角都會區現況與前瞻》(香港: 商務印書館, 2010年), 第295頁。
  • 2 「《建構港深都會》研究報告」, 智經研究中心, 2007年8月, 第89至90頁。
  • 3 「建構港深都會研究報告」; 取自智經研究中心網站: http://www.bauhinia.org/index.php/zh-HK/research/40, 最後更新日期2007年8月9日。
  • 4 同1。
  • 5 同2, 第89至91頁。 註: 就「港深都會」而言, 最基本的前提之一, 就是實現生產和生活要素的相對自由流動。 在市場的推動下, 港深兩地在資金、 人員、 貨物、 信息流動等方面正進一步融合, 兩地消費、 置業、 就業、 教育、 醫療、 通訊、 交通等的往來和資源共享日益頻繁和緊密。 資料來源: 「建構港深都會研究報告」; 取自智經研究中心網站: http://www.bauhinia.org/index.php/zh-HK/research/40, 最後更新日期2007年8月9日。
  • 6 「中長期鐵路網規劃」, 中華人民共和國國家發展和改革委員會, 2016年7月, 第6頁。
  • 7 「粵港澳大灣區規劃現雛形 爭2030成全球第一」; 取自hket網站: https://china.hket.com/article/1854920/, 最後更新日期2017年7月11日。
  • 8 同6。
  • 9 同6, 第8頁。 註: 據傳媒報道, 在八縱八橫高鐵網規劃公布後, 又有連接京雄鐵路規劃揭曉。 未來京雄鐵路從雄安引出以後, 到安徽阜陽又分成兩條線, 一條直到香港九龍, 另一條接到福建, 成為八縱八橫重要的一縱。 換言之, 未來從雄安新區出發, 乘坐高鐵便可直達香港九龍。 資料來源: 「內地高鐵新規劃, 雄安可直達香港」; 取自明報新聞網網站: https://news.mingpao.com/pns/dailynews/web_tc/article/20170821/s00013/1503252139362, 最後更新日期2017年8月21日。
  • 10 「廣深港高速鐵路香港段清關、 出入境及檢疫安排」, 律政司、 運輸及房屋局、 保安局, 立法會CB(2)1966/16-17(01)號文件, 2017年7月, 第3至4頁。
  • 11 「關於《粵港澳大灣區城市群發展規劃》的資料」, 澳門特別行政區政府, 2017年6月, 第2頁。
  • 12 人民日報海外版, 「中國高鐵, 新時代跑出新速度」; 取自中華人民共和國中央人民政府網站: http://www.gov.cn/xinwen/2017-10/26/content_5234523.htm, 最後更新日期2017年10月26日。
  • 13 「中泰高鐵終簽約2021年貫穿中老泰」; 取自文匯快訊網站: http://news.wenweipo.com/2017/09/08/IN1709080057.htm, 最後更新日期2017年9月8日。
  • 14 「『帶路』中泰高鐵開工, 李克強︰互利雙贏」; 取自星島日報網站: http://std.stheadline.com/daily/news-content.php?id=1718468&target=2, 最後更新日期2017年12月22日。
  • 15 同13。
  • 16 同1, 第297頁。
  • 17 「通航城市」; 取自深圳機場集團網站: http://www.szairport.com/szairport/thcs/list_tt.shtml#a1, 查詢日期2018年3月8日。
  • 18 「機場業務」; 取自香港國際機場網站: http://www.hongkongairport.com/chi/business/about-the-airport/welcome.html, 查詢日期2018年3月8日。
  • 19 「內地航點數目回落, 香港機場定位再思」; 取自智經研究中心網站: http://www.bauhinia.org/index.php/zh-HK/analyses/519, 最後更新日期2016年11月18日。
  • 20 「加速粵港經濟整合, 打造世界級珠三角都會區」, 智經研究中心, 2008年10月, 第1至2頁。
  • 21 「前店後廠緣已盡, 港深如何續作同路人」; 取自智經研究中心網站: http://www.bauhinia.org/index.php/zh-HK/analyses/406, 最後更新日期2015年12月30日。
  • 22 同20, 第8至12頁。
  • 23 「陌生的近鄰 珠海的科技轉型」; 取自智經研究中心網站: http://www.bauhinia.org/index.php/zh-HK/analyses/656, 最後更新日期2017年10月30日。
  • 24 同1。
  • 25 「內地與香港特別行政區關於在廣深港高鐵西九龍站設立口岸實施『一地兩檢』的合作安排」; 取自政府新聞公報網站: http://gia.info.gov.hk/general/201712/27/P2017122700638_275011_1_1514365140714.pdf, 最後更新日期2017年12月27日, 第6至7頁。
  • 26 同25, 第4頁。
  • 27 「陳淑莊指一地兩檢草案是大騙局」; 取自商業電台網站: http://www.881903.com/Page/ZH-TW/newsdetail.aspx?csid=261_341&itemid=989363, 最後更新日期2018年1月26日。 「田北辰稱一地兩檢草案未回應關注問題」; 取自信報財經新聞網站: http://www2.hkej.com/instantnews/current/article/1754453/, 最後更新日期2018年1月26日。
  • 28 「高級助理法律顧問於2018年2月9日致政府當局的函件」, 立法會CB(4)597/17-18(01)號文件, 2018年2月9日, 第3頁。
  • 29 「政府當局為回應高級助理法律顧問2018年2月9日的函件而發出的覆函」, 立法會CB(4)631/17-18(01)號文件, 2018年2月22日, 第6頁。
  • 30 「要求政府當局與港鐵儘快交代廣深港高鐵西九龍站的口岸區邊界及通道的相關事宜」, 《廣深港高鐵(一地兩檢)條例草案》委員會, 立法會CB(4)685/17-18(01)號文件, 2018年3月1日。
  • 31 〈運房局回應西九站「暗門」﹕211逃生門連接兩口岸〉, 《明報》, 2018年3月15日, 第A5頁。