標少札記《行政長官風災後宣布停止上班的權力》

今午開車時老伴在聽網台,我聽到一兩個名嘴在大罵政府在風暴「山竹」蹂躪之後的善後及公關手法。公關手法的缺失我不評論,我只評論行政長官在法律上有沒有權力決定全港市民不用上班。那些名嘴大罵湯家驊資深大律師為了撐政府而認為行政長官在法律上無權宣佈不用上班,指責他罔顧香港法例第 241 章《緊急情況規例條例》的存在。

這種指責有沒有法理依據呢?

第 241 章《緊急情況規例條例》是甚麼?隨著連結自己看,一言以蔽之:訂立規例的權力來源。訂定任何法例都有固有的程序,因為三權分立,立法的權力歸立法會,連《基本法》第六十六條也清晰地寫着「香港特別行政區立法會是香港特別行政區的立法機關」。

一般人不會知道訂立法例要遵守法定程序的重要性。在現實的法律爭拗時,精通法律的人就會仔細看立法的過程有沒有漏洞,若有漏洞,法例可能失效。

第 241 章本身為何不是明確規範行為的法律,而只是訂定規例(regulations)的 empowering ordinance?我粗略想到的原因有兩個:

其一,在緊急情況下訂立規例,當緊急的情況不再存在,這規例就會被廢除,或者緊急的情況變成常規現象,就按正常立法程序去訂立法例。例子之一是在六七暴動期間通過一系列的 Emergency(Principal)Regulations(Cap 241D)(現已廢除,當年曾德成也是被這規例檢控入獄;要在 law library 才能找到這規例,在 e-legislation 是找不到的),其後訂立了《公安條例》。

其二,引用第 241 章的權力,原則上是違背行政立法分家的原則,所以不應在並非極之緊急的情況下採用,否則容易使行政長官濫權獨大,而且,這行政長官會同行政會議訂立規例的權力,根本就是立法權,在回歸以前的一段長時間及回歸以後都未再引用,能否經得起違反憲法的爭議也屬未知之數。

從法律釋義的角度看,第 241 章第 2 條(2)所列出的情況,都屬治安/防衛/戰略性質的,別為了樹木擋路、上班受阻滯就胡亂往這方面打主意。

我絕對同意行政長官沒有法理依據宣布市民不用上班這看法。如果第 241 章賦予行政長官會同行政會議訂立規例的權力可以輕率引用,建制派會最開心,因為在佔領期間就可以運用這權力制定規例,以簡易程序把示威者直接判監兩年(不用常規審訊程序)。

縱觀其他法例,也找不到行政長官具有宣佈不用上班的權力。若然是天災造成災害,反而是讓解放軍來救災更有明顯的法理依據(《基本法》第十四條)。

假設第 241 章賦予行政長官在風災後有權宣佈停市/不用上班,這本身是一種立法程序,怎樣簡單都是一項法案,不是在傳媒面前講「明天全港不用上班」這樣簡單,因為這決定涉及各工種的人,所以法案先有草案,肯定了內容沒有含糊之處,然後定稿,再以特別憲報公告天下。我算你最有效率一天搞掂,第二天基本上市面都已回復正常,這緊急規例還有甚麼需要?別以為每個人都想放假一天,內裏涉及很多個別利益關係。如立法過程做得不正確,立法的合法性可受質疑,行政長官可能會面對越權(ultra vires)而引申出來的訴訟,譬如因政府宣佈不用上班而招致經濟損失的民事追討賠償。

又有論者指,澳門政府都宣佈公務員不用上班,香港政府也可以這樣做作為帶頭作用。以香港這社會氣氛而言,若然政府這樣做,肯定死多二錢重,到時的指責會是,政府厚此薄彼,置市民安危於不顧,一定被鬧爆。

那些名嘴,以為自己打開例書看兩眼就儼然成為法律專家,在網上大放厥詞,連尊貴的法律界立法會議員也順應民情,推波助瀾。一時之間竟然怪責行政長官不去濫權,確實有趣。政府在處理風災善後方面存在頗多缺失之處,在交通資訊發佈方面嚴重滯後,理應嚴肅檢討;但建議以行政權力繞過立法會的做法,should be exercised extremely sparingly if it is not seen as an ultra vires move。一向提倡三權分立、權力制衡的人,腦袋栓塞了。