李穆《澳門亂象:誰是行政主導的最大阻力?》

關於澳門管治,外界一直有個迷思,那就是「相較香港,澳門是中央政府眼中的一國兩制絕佳示範單位」,原因是,顧名思義,與政府屬同一陣線的「建制派」力量棋布星羅,取得主導位置,澳門反對派的政治抗爭力量不成氣候,因此,服務澳門市民與配合國家政策時,澳門特區政府理應得心應手,行政主導無難度。

但事與願違。澳門特區政府施政劣評如潮、甚至得到「衰過清朝」的惡名。數年前特首崔世安戲劇性地在民情洶湧中撤回《離補法》草案,威信大損。至今天,崔世安手下官員再下一城,無法抵住民怨,連連擱置政策,更徹底地消耗政府威信。這不免令人疑惑,是甚麼原因,令澳門管治神話破滅?

有份製造澳門管治神話的,其實有兩個誤解。

第一個誤解,論者沒有注意到澳門政府時刻需要面對何種歷史包袱。在殖民時代,葡國奉行自由放任政策,澳門政府行政體發展不成熟,成為前朝遺留的歷史問題。可以說,澳門特區政府行事拖延、規劃欠周詳,是先天發育不良的結果。從回歸第一天起,澳門行政主導就不如外界想像般容易。

第二個誤解,也是最重要、影響深遠的誤解。外界錯誤假設,澳門「建制派」與澳門特區政府的關係,是搭同一條船、屬同一陣線、有同一條心,和諧非常。如果說,澳門政府領導班之中,有同床異夢的問題,那麼「建制派」與政府的同床異夢,就只來得更激烈、更尖銳。澳門「建制派」的生存養份,往往來自澳門政府激起民怨的施政失誤。若然如此,「建制派」會否為謀取政治私利,主動煽動民粹,增添民怨,令政府進一步成為眾矢之的?這是很自然合理的推想。從生物學角度看,澳門特區政府與「建制派」的關係,更接近於宿主與寄生蟲的關係。從香港案例的比較角度看,澳門「建制派」更似是香港的「反對派」。

細看香港政局,會弔詭地發現,香港其實比澳門更接近中央心目中的理想行政主導狀態。當中的經典案例,要數去年年底修改《議事規則》議案拉据戰。香港立法會內的反對派,素來精於以各種方法拖延會議。於此背景下,建制派以「杜絕拉布、減少議會內耗」為名,提出修改《議事規則》,最終議案以 37 票贊成、12 票反對、1 票棄權通過,為香港行政主導大開方便之門。

實際上,過往香港建制派不只一次不計政治代價為政府護航。即使政府犯上民生政策失誤,建制派仍然極力阻擋反對派動議運用《立法會(權力及特權)條例》(特權法)開展調查。在前特首梁振英涉利益衝突、選舉事務處遺失選民資料、公屋鉛水風波、乃至新近地鐵豆腐渣工程等一連串民生爭議當中,反對派議員統統無法利用特權法為自己搏取政治光環。儘管在二零零三年,香港建制派大老曾鈺成曾言,與政府合組執政聯盟往往換來「有辱無榮」的結局,但至今,香港建制派與政府榮辱與共的隊形,仍然清晰可見。

這種榮辱與共的管治隊形,在澳門卻較難尋得。簡單以最近政府擱置《道路交通法》諮詢一事為例,澳門政府的交通規劃幾近毫無可取之處,澳門市民終日需要面對日常交通兩難:公共交通質素令人卻步,自駕卻無位可泊。從中衍生的民怨,明顯是冰封三尺非一日之寒。在此背景下,官方動輒增加違泊罰則,唯一的結果就是引爆民怨,這猶如政府舉槍自殺。為何澳門官員如此欠缺常識,仍然硬推提高違泊罰則的《道路交通法》諮詢,最後受民眾怒火所迫擱置計劃,消耗政府威信?我們不妨換個角度思考:如果「建制派」全力動員支持政府,則政府應不至於一敗塗地,然而政府擱置計劃,星斗市民逆轉勝,此前關注道路規劃與車位議題的建制派政黨,因而被半推半就變成嬴家,這就不免令人不寒而慄。

更值得留意的是,建制派大老、前立法會主席,其實是那個對政府日鬧夜鬧、走民粹路線的某澳門網媒金主。香港親政府建制派傳媒三五成群,卻無一可與澳門「建制派」如此顛覆「建制派」三字基本要義的網媒營運定位作比較,澳門「建制派」可真前衛。

再舉澳門新《土地法》爭議為例。爭議的重點很簡單:此法沒有加入土地歸責條款,增加澳門制度的不可預測性,製造了不必要的經濟損失,破壞了澳門的營商環境。新加坡國民富庶,與製造就業與創造財富的營商環境關係密切。為了澳門整體社會利益,澳門政府理應修改新《土地法》。但澳門「建制派」沒有顧全大局,沒有展示為政府開路的意願,只著力以「官商勾結」民粹論述為自己搏取一時掌聲,而上述「建制派」網媒,就是鼓吹這種左傾民粹觀點的炮台。

澳門「建制派」的反修法取態,也阻礙國家政策推行。政圈中人都很清楚,中央已決意要澳門政府修改新「土地法」,以平息澳門內部矛盾,《大公報》刊登文章《修改新〈土地法〉可真正釋出善意》,已舖陳出有關意願。中央寄望,澳門能善用自身歷史文化資源,對中國加強與葡語國家關係,扮演更重要角色,換句話說,澳門背負匯聚更多資本、人才與網絡的國家戰略使命,澳門的營商環境、制度穩定也就變得更重要。

理解這一點,就會明白為何於近期內部會議,中央不接受澳門不設追溯期、不處理已被政府收回的不可歸責土地的修法方案。國家重整澳門營商環境的決心,再清楚不過。

先不管特首崔世安的辦事能力如何被人嘲笑,早在二零一六年,崔世安便不反對官委議員嘗試以釋法方式修法,但最終卻因身居立法會要位的另一「建制派」大老、以及他那曾任政府法律顧問的幕僚的搞局而無法成事。「建制派」堅決反修法的背後盤算,其實很容易理解:鼓勵政府不理自身土地管理行政失誤,不理土地歸責問題,一刀切收地,就能增加機會,將商業用地改作社會福利用途,例如興建老人院與公屋等,擴大「建制派」的政治地盤與勢力。

說到底,澳門管治模式的獨特處,在於澳門「建制派」有自己意志,不願為他人作嫁衣裳。對生物學有點認識的都知道,寄生蟲不只奪取宿主資源、令宿主營養不良,而且還能控制宿主、甚至殺死宿主。對澳門市民、對國家,澳門特區政府當然有迫切需要提升自身的行政能力,但要實現此一目標,消滅寄生蟲還是最重要的第一步,不然,澳門特區政府的自我完善將無從談起,其他一切都只會徒勞。