馬禮信《從「落敗票聲明」認識澳門的管治與法治》

反對修改現行《土地法》的說法,從來只有兩個套路:

第一,政治角度,高舉「整體社會利益」,並假設一切土地使用延誤責任都在承批人,「懲罰」他們就代表法律沒有向商人傾斜,「維護」了公眾利益。

第二,法律角度,假設法律「存在就是真理」,並強調政府「依法施政、有法必行」,毋須講道理,毋須考慮法律是否存在漏洞。

這些套路花巧動聽,但經不起考驗。

對於第一個套路,其實坊間已有輿論反駁。有論者以善治楷模新加坡為例,說明政府維持方便營商的可靠體制是對社會有益的,能為社會創造財富,這也是說,將莫須有原罪不問情理加諸商人,實際會危害整體社會利益。

也有文章指,政府以現行新《土地法》一刀切收地,人為製造澳門土地供應緊張,某些持有毗鄰珠海地產投資的澳門政經界精英,變相成為潛在既得利益者。他們對修法的取態是否受此利益左右,一直都是被忽略但重要的問題。

對於第二個套路,澳門近日一個關於土地法的案例,可反映反修法者的「法治觀」是如何淺薄。七月中,中級法院法官馮文莊,對批地失效的上訴案發表《落敗票聲明》。馮文莊的《聲明》不僅提供專業法律觀點,指出現行欠缺歸責條款的新「土地法」漏洞,暗示修法之必要,且為澳門公眾上了一門公民教育課,教育大眾「法治」的操作細節,以及向大眾表明,澳門特區政府如何有法不依,破壞規矩,如何成為土地延誤使用的問題根源。連日在《市民日報》發表的文章《土地爭議問題「司法界」終有話要說》,質疑馮官觀點的作者洛文,顯然不明白這些道理。這裡以簡單三點,梳理馮官見解。

第一,馮官在《聲明》闡述了司法系統的 ABC。法官判案並不止於緊隨法律條文的字面含義,而是根據各種脈絡(context),作適當的解釋,作為判決的前提。馮官認為,圍繞土地批給失效的一大訴訟重點,繫於「失效期間」(caducidade)的法律解釋,即「一般除斥期」與「懲戒性除斥期」,前者僅由時間來定義,後者則除時間之外,還會考量行政當局有否履行規管職責,有否確保承批人如期行使土地利用權利。

第二,馮官在《聲明》中強調「續期」與「延期」概念之別。馮官區分「續期」與「延期」的意義在於,法律不允許續期,並不表示不可延期,尤其是補償因行政當局而拖長的時間。馮官指,如果行政當局沒有履行己職(例如審批),承批人「根本不可能利用相關土地」,而「延期」也就變得必要。案中行政當局的失誤,包括「審議土地利用計劃」無下文。於此情況,二十五年的批給期「並非一個數字年期,而是一個法律期間,即在實際上可能存在比二十五年更長的時間」。

第三,馮官在《聲明》中,甚至指出澳門特區政府如何有法不依;相較立法會議員麥瑞權最近以「合法而不合理」批評澳門管治亂象,馮官措辭更強硬。馮官依據《行政程序法典》,指政府已違反《公共行政運作的總原則》第十一條「作出決定原則」(政府有作出決定的義務,不容許審批無下文),以及第八條「善意原則」(在案中,應與承批人作良好互動)。這些行政原則在政府網站都被清楚列明。

事實上,政府不跟從規矩,一直有前科,馮官對政府失職的態度,也一直如一。馮曾任澳門廉政公署廉政專員,他在二零一四年任內最後一份廉署工作報告,就狠批政府失職。當時報告指,接獲有關行政申訴的投訴數字再創新高,政府被垢病的一個主要問題,就在於「行政部門的不作為、拖延、有法不依或執法不嚴」。

洛文為質疑馮官觀點,以足球比賽為喻,指球賽補時決定,不應「自行解釋和演繹規則」。先不談洛文對司法系統運作的理解如何粗淺,需要搞清楚的脈絡是,現在澳門管治亂象的癥結,是作為球證的政府於球賽進行期間蛇王,使球賽無法正常進行,有損球員、球隊與觀眾的利益。在此脈絡下,失職球證為球賽作補時是應有之義,洛文卻不以為然。論者見識至此,怪不得修改新《土地法》不斷受阻,澳門善治的未來,實在不容樂觀。