丁煌《簡述粵港澳大灣區發展中的法律問題與應對》

從香港回歸初期的粵港合作聯席會議,到2003年時任廣東省委書記張德江提出的「9+2」經濟圈與2009年時任廣東省委書記汪洋提出的「大珠三角城市群」概念可見,泛珠三角流域區域發展的概念已有20年時間,而粵港澳大灣區的提出更是成為了當今的熱點話題。然而,內地城市與港澳除了在經濟發展上有所不同,在政治制度及法律制度上更是有著明顯差異。故此,如何處理大陸法與普通法之間的司法協調工作等法律問題將是大灣區發展所面臨的重大課題之一。

自1990年提出以「香港灣區」帶動珠三角區域發展之後,被譽為「灣區之父」的科技大學創校校長吳家瑋於2000年再提由香港領軍發展「港深灣區」。換個角度,從香港回歸初期舉行的粵港合作聯席會議,到時任廣東省省委書記2003年張德江提出的「9+2」經濟圈與2009年汪洋提出的「大珠三角城市群」概念,泛珠江流域發展區域發展的概念已有二十年。從地域範圍來看,粵港澳大灣區大致等同於「大珠三角城市群」。換句話說,粵港澳大灣區的構想至今也有十年了。由此可見,由地區牽頭或攜手進行跨地區的協作發展困難重重。有鑑及此,今天的「粵港澳大灣區」改由中央協調,提升至國家戰略層面,並由身兼中共中央政治局常委的韓正負責灣區規劃。韓正明言指出大灣區是國家最高領導人習近平的構想。如此說來,與京津冀、長三角經濟區相比較,粵港澳大灣區戰略地位有高於而無不及。

​「粵港澳大灣區」是由包括廣州在內的9個沿海的港口市鎮和港澳2個特別行政區所構成的城市群。大灣區的成功創建除了有助於密切粵港關係,更能在發展灣區經濟過程中,發揮港澳獨特優勢,讓港澳搭上內地經濟快車,進而增強泛珠三角區域的整體影響與競爭力。此外,雖然「一帶一路」宏略已確定是以「福建省」作為南發展核心,然整個「大灣區」地處一帶一路路線之上,大灣區的規劃與發展將融入「一帶一路」宏略之中。需要特別指出的是,大灣區是面向世界,是對外開放,是以經濟發展為核心,是以增強區域的國際競爭力而努力的。如是,大灣區發展是區內各城市未來再發展的方向。回歸至今,香港這條綁著聯繫匯率紐帶的小船,無方向地飄浮了二十年,產業方向至今未明。香港大可利用大灣區發展的契機,穩固國際地位。

​在習近平主席見證下,粵港澳三地政府已正式簽署了《深化粵港澳合作推進大灣區建設框架協議》為粵港澳大灣區確定明確的發展方向和目標。根據《框架協議》,粵港澳三地將在中央支持下,完善這一創新合作機制,促進互利共贏合作關係,將粵港澳大灣區建設成為更具活力的經濟區和宜居、宜業、宜遊的優質生活圈以及內地與港澳深度合作的示範區,打造國際一流灣區和世界級城市群。

​帶著這個宏偉的目標,起航!然而,目前大灣區內11個城市間差異是顯著的。區域發展前提是區域協調。據說,成功規劃的「粵港澳大灣區」將是繼美國紐約灣區、三藩市灣區以及日本東京灣區之後,世界第四大灣區。以美國三藩市灣區來說,專業分工成就了灣區的成功。東灣擁有灣區最好的學區和頂級豪宅;西海岸是金融中心,擁全美第二多的世界500強企業;南灣是矽谷所在地,全球最頂尖的高科技公司雲集於此;北灣是美國著名的酒鄉和美食之都,全美90%的葡萄酒生產地。簡而言之,東西南北四個分區形成「塊狀」的專業分工。

​參考三藩市灣區專業分工,大灣區如何因應目前各城市既有區域差異,著眼發揮區域比較優勢,進行專業分工呢?本人認為,不可以簡單地效仿。為求言之有物,事前簡單從網絡上查找大灣區11個城市的產業現狀。內地9個城市中有7個已大踏步向前走,全方位推動城市發展,竭盡全力發展各類高增值產業。例如,已匯集近9000家外資企業的東莞具有配套齊全的全產業鏈,形成先進製造業與現代服務相融的體系。又如,廣東的「魚米之鄉」中山,近年工業和第三產業的發展使農業佔全市經濟總量的比重逐年下降。今天的灣區產業基礎雄厚,產業體系完善,各城市間所發展的產業各具特色但也見重疊。有鑑及此,進行區域分工時應因就各城市目前的發展狀況,城市內自成一個不同類型產業共融的子體系,而11個城市間聯成「線狀」或是「帶狀」合作母鏈。

​首先,扶持一級產業。惠州氣溫雨量適合農作物生長,大力加強一級生產,最大程度地發揮其生產能力。與此同時,加強中山種植能力並重啓自古有魚米之鄉的佛山農作業。扶持一級產業供應人們日常所食,也為中山和東莞的食品加工業提供原材料。再加上,中山和佛山花卉種植,提昇人民生活質素。扶持一級產業需要資金的補助,種植技術的引入,讓農民看到未來。

​接著,規劃二級產業。東部的深圳擁高新技術產業,包括電腦及其配套設備、通信設備、集成電路板、數字鐳射視聽設備、生物技術產品等,知名企業有華為、中與與騰訊等;惠州有電子製造業和石油化工業;東莞是機電產品和高新技術產品,有紡織服裝鞋帽、玩具及文體用品、傢俱、造紙及紙製及包裝印刷。南部的中山吸引世界500強企業與國內大企業投資,特色工業有燈飾、金屬製品、紡織服裝、大小家電、傢俱、電子資訊等。西部的佛山擁有大批國內外知名的專業鎮,製造陶瓷、鋁材、五金、家電、不鏽鋼、紡織、傢俱、衣裝及玉器;江門工業門類齊全,產品有糖、柴油機、紙、船,無線電,鎖、電纜等。北部廣州的三大支柱產業為汽車、石化和電子資訊產品。林林種種應具體加以分類規劃,引進高新技術,提高產量,走向專業。值得一提的是,中山已孕育不少中國名牌,灣區走向國際,打造世界名牌的工作應不日上馬。

​最後,發展三級產業。服務產業隨城市發展而增長,以若干三級產業為例,具體說明大灣區服務業共融發展的可行空間。

​例一,會議展覽業。香港向來因展覽業興盛而聞名;中山亦已開展各種專業會議展覽,如休閒服裝、電子信息產品、燈飾等,面對來自新加坡、馬來西亞和泰國的競爭,協同發展有助增強香港會展國際競爭力。

​例二,金融業。香港是國際金融中心,具維持金融體系穩定健全政策;深圳金融業保持快速健康發展,規模與效益穩步增長;中山十三五規劃將金融業放在重點發展產業的第一位;莞金融產業目前只是小步推進,但已起步。四地金融業務協同發展,有利資金流動,促進其他產業發展。

​例三,外貿與物流業。廣州對外商貿歷史悠久;東莞正大力發展物流打造現代化智能物流網絡;深圳出口蓬勃、海洋運輸發達;香港是跨國企業進入亞洲和內地市場的理想平台,而香港物流業既有效率並且靈活,航空網絡四通八達,至今仍為世界最繁忙貨櫃港。八個沿海城市,包括惠州、東莞、深圳、香港、中山、澳門、珠海與江門,協力發展外貿與物流,大有可為空間。

​例四,旅遊業。肇慶是歷史文化名城和環保模範城市;東致力發展文化旅遊;珠海以環保見稱,而亦是香山文化發源地之一。利用各地旅遊資源創新旅遊路線,吸引國內與國際遊客是可行的。當然,旅遊產品的開發,必須關注保育工作,並加強與上述二級和三級產合的配合。

​此外,面向眾人的健康服務、針對老人的養老服務以及給予下一代的教育服務業的發展日益重要。當然,香港的法律和專業服務已達到國際水準,亦望成功參與大灣區發展,作出貢獻。瀟瀟灑灑說了一大堆門外功夫。無論是否可行,一切發展源自藍圖。帶上發展藍圖,各方互相配合,尋區域協同發展。

​然而,粵港澳大灣區內11個城市間存有不少差異。首先,大灣區區內的11個城市間經濟發展程度不同。資料告訴我們,香港、廣州、深圳三地GDP各超過或接近3,000億美元;佛山和東莞各界乎1,000億美元至1,300億美元之間;其他的六個城市,各僅處於310億美元至520億美元之間。至於人均GDP,澳門和香港分別是最低人均GDP的肇慶的9.1倍和5.7倍。接著,政治制度上差異。9個內地城市實行的是社會主義制度,而港澳2個特別行政區實行則是資本主義制度。然而,中國特色的社會主義制度承認私有產權。此外,在自由放任的資本主義制度下,當市場失效時,政府干預的必要性也已得到廣泛的認同。最後,法治程度存有不少差異。法律制度上,香港沿用英國普通法,而內地所使用的是成文法。如何更好更順暢地連接兩地的法律,需要兩地律師竭力擕手合作。法律體系上,內地實行的是行政主導。有港人對內地「以人際關係支撐一切的辦事方式」感憂慮。香港主張三權分立。不可否認,在實務運作過程中,立法權、司法權、執法權行使上的衝突是不可避免的。此外,面對不同的刑事法律制度,同類案件可能會有不同法律後果。若有共犯因審判地或適用法律制度的差異而被判處不一樣的刑罰時,將不可避免地引起對法律界對公平性的質疑。因此,一個良好的法治環境和健全的法律保障機制是規範和推進區域規劃與實施的重要保障。

​謀求粵港澳大灣區長期發展須法治先行。區域法治化是在特定區域範圍內制定規範性法律,起確保區域內各合作方公平競爭,完善產權制度,促進科技成果轉化等作用,而最終促使區域規劃得以有效實施,達成目標。歷史上,不少成功區域發展皆強調立法。例如︰美國的地區開發,先後通過《區域復興法案》和《區域開發法案》等,規定區域開發目的之同時鼓勵跨區域的規劃。又如︰日本首都圈的建設,先制定《首都圈整備法》,從法律上界定首都圈的範圍和發展方向。隨繼頒佈並制定《首都圈建成區限制工業》和《首都圈近郊綠地保護法》等多部法律法規。一系列法律法規的完善與實施促進了首都圈城市內部和城市之間協調發展和生產力的合理佈局,也使首都圈的規劃有法可依,將首都圈的建設和管理納入法制軌道。

​帶著「將粵港澳大灣區建設成為更具活力的經濟區和宜居、宜業、宜遊的優質生活圈」的目標,讓法治專業領航,我們出發吧。

​「三軍未動,糧草先行」。類似地,任何發展的前提是自然資源、人力資源、資金與資訊的配備。大灣區所擁有的自然資源我們毋須多講。至於後三項生產要素,包括︰人力、資金和資訊的自由流動則需要政策引領。今港人驕傲的是香港連續24年蟬聯世界最自由經濟體,人力、資金和資訊可以自由的流動。大灣區能在多大程度效仿香港?這是負責大灣發展工作者需要作出的重要考慮。大灣區政策需對世界各地人材和資金具吸引力,而資訊自由流動是前提。

​大灣區的發展是持續的。在促進發展的同時,注意資源的節約、環境的保護和可持續發展,才能保證灣區經濟得以長久持續地發展。眾所週知,在成就「世界工廠」美譽的同時,我們忽視污染對帶來的影響,也為此付出了代價。由此可見,大灣區應對環境問題是必要性。多年來,粵港雙方透過「專責小組」簽訂合作協議防治污染,例如2001年成立粵澳環境保護合作專責小組,但「行政協議」沒有法律依據。缺乏明確的法律依據是粵港環保合作面臨的最重要的法律問題。香港立法規管環境污染,違法而被定罪者因程度不同或罰款,或監禁。有鑑於環保重要性,效仿香港,將政策、措施和安排等提升為法律規定,就環保進行立法是不二的選擇。值得特別一提的是,環保城市對高端人材具相當的吸引力。

​大灣區發展是以經濟為核心的發展。在立法內容上,應由經濟法入手。當然,經濟法的體系存在爭議。以實事求是的角度,我們暫且摒棄理論上的爭辨。在經濟法主體制度方面,就外商投資企業立法,對市場準入制度進行規範。輔以行政法,做好準入企業實體審查和程式審查;經濟管理層面,涉及民商法的考量,主要把握民法、商法和知識產權法三個方向。具體包括物權法、債權法、侵權行為法等「民法」和公司法、票據法和破產法在內的「商法」。確保交易安全的前提下,注重效率。具體進行產業政策法、財政法、稅法、金融證券法、會計和審計法以及對外貿易政策法進行規劃。此外,在經濟活動中制定合同制度、競爭法、對外貿易政策法、消費者法以及產品質量法等。

​大灣區是面向世界的,是以對外開放的,並以增強區域的國際競爭力而努力的。大陸法與普通法兩大法系的差異將不可避色地使國際投資者卻步。一般而言,大陸法較側重政體,而普通法則有利於營商。而世界上大約有70個國家法律屬成文法系,主要分佈在歐洲大陸及受其影響的其他一些國家,包括︰法、德、意、荷蘭、西班牙、葡萄牙等以及拉丁美州和亞洲許多國家。而英、美、澳大利亞、紐西蘭、香港等國家和地區等約有26個國家採用普通法。大灣區立法需具體慮之。

​回視粵港合作的歷史,過去真正成功的只有一次。2003年,《內地與香港更緊密經貿關係安排》(CEPA),為當時薄弱的香港經濟打了一針強心針,而部分政策(如自由行)其後淪為政治糾紛藉口。真正成功的是在改革開放政策下,大批港商進入珠三角設廠生產,利用內地低成本優勢,增強生產與外貿能力。同時,成就「世界工廠」製造業大國名譽。香港是一個商業社會,市場利潤引導經濟行為。同樣地,內地城市亦在利潤驅使下,全方位尋找機會發展。因此,我們需要看到,參與大灣區發展的大大小小企業最關心的莫不過是利益分配。在各經濟領域中,區內11個城市以合夥形式互相合作。當利益得以公平分配時,自然可以減少糾紛,促成合作並推動進一步的發展。因此,中央應預先劃定可授於企業的權力之範圍,而相關監管機制亦需同時啓動。

​千頭萬緒!在確定以環保法和經濟法為主要立法內容後後,接下來的是立法工作的起動。中國《立法法》只承認國務院各部門之間的聯合立法,未規定省際、市際的聯合立法模式。在大灣區法律基礎建設的最初階段,宜由中央政府領銜,建立區域立法協調小組,從資料匯總做起,審查各地法規,將區內11個城市既有的相關法例進行大融合,去除城市間法律差異,從中找出可行共融的方案與標準並起草符合大灣區整體利益的示範法律文本。需要特別指出的是,或許以香港目前相關法律作為藍本,既可大大減輕立法工作,亦有助於避開對香港現有法律條文衝突而引發不必要的政治爭議。而事實上,香港目前法例,如簡單制,成功吸引近4000家外貿企業來港設立辦事處。其中,本人較為關注的是如何利用行業政策法進行區域融合與分工立法;利用市場準入、稅法、知識產權法、競爭法以及對外貿易法吸引外來投資;利用產品質量法,保證灣區製造品質。

​在確立區域有效的市場監管機制、自由公平的市場競爭環境以及健全的商事糾紛解決管道同時,通過建立公正的司法系統以保證法律實施。大灣區協同發展過程中,由於產業政策的逐漸調整、重大項目的相繼動工及利益格局的重新分配等,區域內不可避免會產生大量跨區域的法律糾紛。一方面,各法域的司法部門對本地區司法事務的自治權。另一方面,跨境犯罪則由跨地區的司法小組負責。因為香港與澳門《基本法》皆有條文規定,香港特別行政區可與全國其他地區的司法機關通過協商依法進行司法方面的聯繫和相互提供協助。該規定是兩地間建立司法互助關係(當然包括刑事司法互助關係)的法律依據。大灣區可通過跨區域司法協作加強多邊司法合作。

​話雖如此,有學者研究指出港深兩地警方合作嚴重不對等。兩岸三地刑事司法協助的現狀並不樂觀,港澳經常以「缺少司法協助協議」而拒絕內地要求。建立跨區司法協調機制,包括建立全程協調機構、聯席會議制度、資訊共用平台等;建立跨區訴訟保障機制,包括完善跨區管轄機制、跨區保全機制、跨區取證機制等;完善訴後司法保障制度,包括完善判決的跨區執行制度、執行中聯合執法制度、跨區上訪的防控制度等。雖然可制定區際刑事司法協助協議,可加強對跨境犯罪的打擊力度,針對案件認定標準,在立案、審判、執行各個階段對相關案件進行專門跟蹤管理和委託送達和委託調查取證機制等。但是,並非易事,困難重重。

​最後,專業領航加強灣區管治。在香港,部分專業與行業由本身的專業協會或行業商會自行規管。當然,不同組織的規管和監察模式因其所屬的專業和行業不同而有所分別。例如,香港會計師公會是法定機構,專責監管、培訓及發展香港的會計專業。又如,證監會負責監管香港的證券及期貨市場運作,負責監管證券、期貨及槓桿式外匯交易的參與者,其他證券及期貨仲介人,香港交易所及所有香港上市公司,並對違規者執行紀律處分。大律師公會有權對所有影響法律專業及司法公正的事項作出適當的相關行動,致力改善香港司法的執行、訂明大律師專業及紀律和操守守則。近70年大律師公會為香港今天的法治作出貢獻,然未能因應「普通法」與「大陸法」不同,作好香港與內地法律融匯貫通的工作。因此,引入專業管理的概念,建立粵港澳大灣區立法協作機制為發展灣區經濟保駕護航。

​在文章的最後,我想引用廣東省城鄉規劃院副總規劃師李建平提出的「行政協議+聯席會議+專責小組」的協作治理機製作總結。由國家發改委、廣東省政府和香港、澳門特區政府組成粵港澳大灣區發展合作委員會,在此框架下修訂粵港、粵澳合作聯席會議,每年定期召開全體委員會議,協調解決粵港澳大灣區發展中的重大問題和合作事項,明確粵港、粵澳合作聯席會議的工作方向和重點。同時,增加執行的靈活性,構建粵港澳三方協同合作的專責小組,如大灣區全域旅遊專責小組、應對氣候變化專責小組和推進珠江口水上交通運輸專責小組等。在條件允許的情況下,建議中央和省政府可以通過行政協定或行政授權方式,將一些具體的日常事務協作下移至珠三角各地市層面,提高地方政府參與大灣區發展治理的能動性。當然,長遠而言,成立專業機構專業管理。

​粵港澳大灣區可以說是「法治中國」的一個實驗地,更是香港再發展嶄新平台。宏圖在前,基建為矛,法律為盾,共同努力化願景為行動,循序漸進地並有效率地打造這個世界第四大灣區。

  • 原載:《紫荊論壇》
  • 丁煌,亞太聯盟總商會總法律顧問、香港法學交流基金會副主席、城市智庫成員、西九新動力專家顧問(法律)、獨立非執行董事協會新經濟專責小組成員。